刘敬东:多边体制VS区域性体制:国际贸易法治的困境与出路

——写在WTO成立20周年之际
选择字号:   本文共阅读 573 次 更新时间:2016-01-12 14:37:04

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刘敬东  

   随着区域性体制的发展,在国际贸易法治进程中,WTO多边体制的法律规则与区域性体制法律规则并行局面已经形成,而且,后者无论是在规则的先进性方面、还是在涵盖内容的广泛性方面,都大有赶超前者之势。目前看来,大部分区域性贸易协定虽然采用了WTO多边法律体制中的规则、条款和概念,但是,随着区域性贸易协定中特殊规则以及新规则的增多,国际贸易法治的“意大利面碗”现象已愈发严重。[12]同时,多边体制与区域性体制之间的争端解决管辖权竞合问题显现,一定程度上威胁着WTO争端解决机制的运行。[13]

   首先,“意大利面碗”现象突出表现为国际贸易规则的“碎片化”,对于国际贸易规则的统一性和完整性造成威胁,这种“碎片化”主要体现在以下两个方面:

   一方面,对WTO现有规则修正以建立自身独特的规则体系。近年来,各种区域贸易协定在使用WTO多边贸易规则和概念的同时,又不断制造出新的、特有规则,即便使用WTO规则和概念,也并非一成不变地照搬,而是各取所需、标准不一,突出表现在原产地规则、贸易救济规则等法律制度上。

   在原产地规则方面,历经近40年努力形成的WTO原产地规则,对落实国际贸易中的最惠国待遇、国民待遇原则极为重要,但一些区域性贸易协定却弃之不用,另搞一套WTO之外的原产地规则。如TPP宣称,“将建立客观、透明以及可预见的原产地规则,并考虑为主张原产于自由贸易协定且累积、使用原材料等能力,建立一套简单、高效的认证体系。”且不论,TPP与WTO的原产地规则孰优孰劣,单从实际运用的角度讲,二者的不协调、不统一就会给商品进出口带来原产地认证上的混乱。[14]

   此外,在贸易救济领域,各种区域贸易协定的适用情况不一。例如,中国在于巴基斯坦、智利、东盟的FTA中都没有规定全球性保障措施可以对另一方排除适用,但在2008年与新西兰的FTA中则规定:如果原产于另一方的货物进口并未给进口国造成损害,则可将其排除在全球性保障措施之外。中国与新加坡签订的FTA仿效了上述规定,但2009年和2010年中国分别与秘鲁、哥斯达黎加签订的FTA关于这方面的条款又发生了变化,没有重复上述规定。[15]美国、欧洲近年来缔结的区域性贸易协定也存在类似情况。

   另一方面,WTO并未包括的新规则不断出现。近年来,区域贸易协定中还不断出现大量WTO多边体制并未纳入的新规则,有学者将其概括为“超WTO条款”(WTO plus,如,比WTO现有规则更为严格的知识产权保护条款等)和“WTO外条款”(WTO extra,如WTO现有规则未能涵盖的劳工标准、环境保护、竞争政策等条款)。[16]与现有WTO规则相比,这些新规则更为严格、标准更高,甚至更为先进,对WTO法律制度形成的挑战也绝不可小觑。

   除了规则的“碎片化”之外,争端解决的管辖权竞合问题是WTO多边体制面临的另一个困境。区域性体制适用不同的争端解决机制与WTO争端解决机制之间造成管辖权竞合,对于那些既属于WTO成员、又属于某一区域贸易协定成员来说,不得不面对争端解决机构的选择、适用的法律规则以及平行诉讼等法律难题。

   实际上,在阿根廷——禽肉反倾销案、墨西哥——软饮料税案、巴西——翻新轮胎案中,[17]WTO专家组和上诉机构就已经遇到了多边规则与区域性规则冲突、管辖权冲突、裁决冲突等棘手问题,专家组和上诉机构出于“授权有限”方面的考虑,在个案中有意避免直接就WTO争端解决机制和区域贸易协定争端解决机制之间的管辖权竞合问题发表明确意见,在巴西——翻新轮胎案中,它们还对区域贸易协定表示了一定程度上的尊重。[18]但问题依然存在,随着区域贸易协定的增多,争端解决管辖权竞合现象会愈演愈烈,WTO专家组和上诉机构一味回避并非长久之计。

   面对当前国际贸易法治中出现的以上问题,一些人认为,总体上看,绝大多数区域贸易协定使用的都是WTO体制中的规则和概念,即便有些特殊性规定,也属于未超出WTO规制的范围,尽管劳工标准、环境保护、竞争政策等规则是WTO现有规则未能涵盖的,但它们都是国际贸易法发展的创新成果,对WTO规则是一种补充,应视其为WTO改革的动力。但另一些人认为,包括“超WTO义务”和“WTO外义务”条款的出现,已致使国际贸易法“碎片化”现象日益加重,这对于WTO多边体制法律制度是一种破坏,严重影响了国际贸易法的统一性和完整性。争端解决中的管辖权竞合问题是对WTO争端解决机制的挑战,如果解决的不好,则会削弱和侵蚀已成功运行20年的WTO争端解决机制,严重影响其业已建立起来的法律权威性和国际公信力。

   随着区域性体制发展势头愈发强劲,新规则的大量涌现,一些原本对区域性体制持积极态度的人开始变得忧心忡忡,有学者甚至认为,区域性体制的发展可能使多边贸易体系的法治进程趋于终止。[19]对此,一向对区域性体制秉持乐观的WTO也表示担忧,提醒人们反思二者关系、努力避免规则的“碎片化”。[20]

   三、出路:WTO改革与规则融合

   笔者认为,对于多边体制与区域性体制之间冲突的担忧,虽不无道理,但也不必小题大做,过于悲观,多边体制命运将终结的预言更是无稽之谈。多边体制与区域性体制之间关系问题,并非一个新鲜话题,二者之间的博弈始终伴随着国际贸易法治的发展历程。事实上,无论是“互补”还是“排斥”,都不能完整、准确地描述多边体制与区域性体制之间的关系,但总体上看,“互补”是主要的,“排斥”是暂时的、次要的。当前,与其宏观分析利弊得失,不如认认真真解决现实问题,特别是应当为国际贸易法治摆脱当前困境寻求切实可行的办法和出路。

   总的指导思想是,正视多边体制与区域性体制发展中已出现的问题,运用科学、合理的方式、手段,尽力避免二者间的冲突,最大可能地发挥二者互补之功效,最大程度上降低二者的相互排斥作用。

   自GATT多边体制诞生以来的大半个世纪里,关于区域性体制讲是“创造贸易”还是“贸易转移”?是GATT/WTO多边贸易体制发展的“垫脚石”(Building blocks)还是“绊脚石”(Stumbling blocks)? 的争论,就一直未能停止。[21]从总体上看,支持前者的舆论占据了上峰。[22]WTO也曾多次发表研究报告,研究结论基本上都支持区域性体制有利于多边体制发展的观点,认为二者是互补关系。直到2011年,WTO发表的报告仍然认为:“区域化和多边的方式并不冲突,也不能简单地相互替代,不断增长的外向型、包容性全球贸易发展的趋势是同时通过单边、双边、地区性和多边方式开展的。[23]

   其实,WTO代表的以上主流思想和基本判断,并未随着区域性体制的强劲发展、特别是TPP和TTIP的出现而改变,理由在于:

   一方面,WTO所代表的多边贸易体制宗旨是促进全球贸易自由化,其建立的法律制度具有坚实的科学基础,最惠国待遇、国民待遇等均是人类在总结历史经验和教训基础上创制的法律原则,来源于公认的经济学原理,其具体规则也是千锤百炼而成,是国际法治文明的结晶,除非国际法治遭遇重大倒退,否则,这一法律制度不可能因区域性体制的发展而改变,或其科学性受到质疑。有人认为,美国等发达成员现已彻底放弃多边体制,其实,这是一种误解,他们对多边体制的好处心知肚明,之所以暂时选择区域性安排,真正意图旨在倒逼多边体制按照他们设定的方向前行。

   另一方面,区域性体制的自身特点决定了它不可能取代多边体制。“歧视性”是其挥之不去的天然缺陷,大国主导区域性体制的“权力性”导向是其难以克服的致命弱点。前者决定了区域性体制充当国际贸易主角的局限性,肩负不起国际贸易法治之重任,后者决定了区域性体制只能作为绝大多数国家的权宜之计,发达国家如此,处于弱势的发展中国家也是如此,他们深知其中的利害,选择区域性体制仅是为了“搭大国的便车”。无论是发达国家还是发展中国家,只要不断追求贸易量的增长,多边体制就会成为他们的必然选择。

   基于以上理由,对WTO多边体制丧失信心任何悲观论调,都缺乏科学依据的短视,无疑是错误的。但是,面对来遍地开花、来势汹汹的区域性体制,盲目乐观、无所作为的态度也是十分危险的。应当正视多边体制发展面临的严峻局面,为国际贸易法治摆脱当前困境寻求出路。具体而言,应开展两方面的工作:一方面,形成改革WTO多边体制的共识,大力推进多哈回合谈判尽早成功;另一方面,运用国际法原则和规则,促进多边规则和区域性规则的相互融合。

   众所周知,造成当前困境的一个重要原因在于,WTO多边体制的运行出现问题和多哈回合谈判长期停滞不前。故此,启动WTO体制的自身改革,推动多喝回合尽早成功,就成为解决当前问题的根本方法。

   在过去的半个多世纪里,GATT/WTO体制对推动国际贸易大发展功不可没,但这一体制存在着诸多制约其发展的制度性缺陷,随着经济全球化的发展,这些制度性缺陷所带来的负面作用愈发凸显,已严重阻碍WTO作为全球贸易管理者的功能,突出表现为两大方面:

   第一、缺乏作为一个国际组织应有的管理权威。这既是一个历史问题,又是一个成员方对WTO的定位问题。说它是一个历史问题,是因为GATT体制本身就存在“先天不足”——GATT并非法律意义上的正式国际组织[24]。这种“先天不足”令GATT无法像其他国际组织那样行使正常的管理职能,“总干事”以及秘书处经常给外界“名不正、言不顺”的印象。尽管随着WTO的建立,多边体制已具有正式的法律名分,但传统的观念并未完全消失。

   与联合国、IMF等国际组织不同,WTO是一个典型的“成员方主导型”国际组织,全体成员方主导WTO,总干事和秘书处只是被动执行的角色,充当一个“协调人”和“发言人”,权力非常有限,这使得WTO成为国际组织中的“另类”。[25]坎昆会议失败后,时任欧盟代表团团长的拉米曾抨击WTO是“中世纪式”(medieval)的组织,意指其死板和效率低下。[26]长期以来,关于WTO究竟应当向谁负责的问题都不甚明了。[27]许多WTO成员方将秘书处仅仅视为一个为成员方提供支持的机构,通常不欢迎秘书处提出的建议。[28]另一方面,总干事和秘书处也不愿主动为成员方提出建议或方案。[29]在管理区域性体制方面,这一特点显得尤为突出。

   第二、决策困难、效率低下。WTO现有决策机制不但未能从根本上解决发达成员与发展中成员之间不平等的问题,还暴露出其决策的严重困难和效率低下。很大程度上,“协商一致”意味着任何一名成员方都可否决WTO的重要决策,这就导致任何一项决策都需反复磋商。[30]这种缺陷令WTO在国际贸易重大决策和创制新规则方面几无建树,成员方对此颇感失望,导致游离于多边贸易体制之外的区域性体制及其规则在国际贸易领域中的重要性上升。

   经济全球化需要一个高效、有力、负责的多边贸易体制,但决策困难、效率低下的制度性缺陷,使WTO难当此任。鉴于此,以强化总干事和秘书处职权、扩大透明度、改革现有决策机制为核心的改革计划和建议应当尽早付诸实施,尽快推动“多哈回合”早日成功结束,以适应全球经济发展的现实需要。在这方面,国际上已出现许多可行方案,当务之急是WTO自身应采取切实行动。

GATT/WTO体制设计者一向认为,多边体制可以采取“融合”的方式,逐渐减少区域性体制有可能产生的消极影响,即,通过多边体制的自身完善融化掉区域性体制中的歧视因素,这对解决贸易规则的冲突方面尤为重要。例如,多边体制对医药、化工、纸张等多项产品实施零关税,就会把区域性体制中对这几类产品仍收关税的问题给“融化”掉了。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际法研究》2015年第5期

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