「内容提要」城乡统筹，要求以政府行为为主导，通过统筹方式处理好新时期城乡关系，实现城乡、工农协调发展。对城乡统筹过程中出现的新情况和新问题，要善于观察、认真分析，调整政策思路。从此角度出发，本文对城乡统筹中出现的新情况和新问题进行了梳理，并提出了相应的对策措施。首先，城乡统筹具有明显的阶段性特征，初级阶段重点应该是支持产业的发展，主要注重效率，经济发展实力进一步增强后，城乡统筹的重点则是调整国民收入分配格局，更加注重社会公平。其次，统筹城乡经济社会发展，除了要关注劳动力流动现象外，更要关注产业转移问题，实现劳动力大范围流动向产业大区域、大规模转移过渡，使产业转移与区域经济发展结合起来，这是重要的制度创新。第三，工业化、城市化、农业现代化构成了现代化的主题，在城乡统筹过程中，要特别重视农业现代化短腿的问题，努力做到工业化、城市化和农业现代化协调发展。第四，统筹城乡发展决不能以牺牲资源作为经济粗放增长的代价。第五，要高度重视农村公共品的供给，政府应义不容辞地承担起农村义务教育、公共卫生等公共品供给，促进农村社会事业健康发展。第六，要消除二元经济社会结构障碍，实现城乡制度大同，必须通过大量过渡性中间制度安排，逐步实现。全文在分析了上述推进城乡统筹过程中六个方面问题的基础上，认为推进城乡统筹必须坚持政府是推动城乡统筹的主体、产业是城乡统筹发展的基础、改革是城乡统筹发展的动力、循序渐进是统筹城乡的客观规律的发展理念。

「关键词」城乡统筹/新问题/新观察/新对策

统筹城乡经济社会发展，作为一种全新的发展理念，要求以政府行为为主导，通过统筹方式处理好新时期的城乡关系，实现城乡、工农协调发展。但由于长时期我国经济社会发展存在的二元结构，不可能在短期内予以消除，一些问题的解决，可能需要长时期的过程；一些矛盾的化解，也需要采取过渡性的中间制度安排，还有一些矛盾和问题则是在推进城乡统筹过程中逐渐暴露的。对城乡统筹过程中出现的若干矛盾和问题，要善于观察，认真总结，要有新的思维，从而调整好我们的政策思路，推进城乡统筹的健康发展。

一、阶段性发展与战略选择

我国目前正处在一个十分重要的经济社会发展阶段。按照世界银行2002年《世界发展报告》的分类，人均GNP 在755美元以下的为低收入国家，755～2995美元为低中等收入国家，2995～9266美元的为高中等收入国家，9266美元以上的为高收入国家。国务院发展研究中心分析，按汇率法计算我国人均GDP 在1999年超过780美元，开始迈出低收入国家行列（注：引自王梦奎等著：《新阶段的中国经济》，人民出版社，2002年版。）。2003年我国人均GDP达到1000美元水平，开始进入工业化中期阶段。按照我国经济社会发展的中长期目标，到2020年实现全面小康目标时，要求人均GDP 达到3000美元。因此，这是一个关键时期，存在着两种可能性结果：把握得好，我国经济社会就会保持持续稳定发展的势头，有可能在短时期内跨进发展新阶段；把握不好，丧失机遇，发展则可能陷入停滞徘徊境况。

国际经验表明，走出低收入国家并向中等收入国家迈进的时期，对任何国家的成长都是一个极为重要的历史阶段。上个世纪六七十年代，一些东亚国家和拉美国家在人均GDP 达到1000美元以后，相继经济社会发展进入一个新的阶段。但经历了20年的发展后，日本、韩国、新加坡等东亚国家通过调整政府行为，对经济社会发展实施积极干预，一方面促使产业结构调整和支柱产业迅速成长发展，做大经济总量；一方面努力缩小工农收入差距，减少社会冲突，追求社会公平。结果日本在1986年人均GNP 达到12840美元，韩国（1997年）新加坡（1991年）人均GNP 分别达到10550美元和14960美元，人均GNP 分别增长十几倍，从而进入高收入国家行列（注：引自郭克莎：《人均GDP1000美元之后的长期发展进程》，《开放导报》，2005年第1期。）；而巴西、阿根廷、墨西哥等拉美国家在保持投资和消费增长，控制物价上扬以及确立国家产业经济结构和发展目标，特别是在缩小居民收入差距以及克服社会公平矛盾，消除社会不稳定方面，多年来政府缺乏持续稳定的战略思路，对各种矛盾和问题也没有采取积极干预政策，政府调控表现出一系列的行为偏差。简言之，拉美国家经济发展的停滞，关键是一方面缺乏支撑国民经济持续增长的产业体系，另一方面又放任居民收入差距无限扩张，恶化社会公平指数，而政府无所作为，不能统筹经济社会发展，更强化这种衰退的趋势。因而与东亚国家相比出现巨大落差。同样在人均GDP 达到1000美元的20年后，阿根廷1981年人均GNP 只有2560美元，而巴西、墨西哥的人均GNP 直到1995年和1994年也仅为3690美元和4590美元，至今仍徘徊于发展中国家行列（注：引自郭克莎：《人均GDP1000美元之后的长期发展进程》，《开放导报》，2005年第1期。）。

从国内的实践看，尽管我国区域经济社会发展极不平衡，城乡统筹作为一种发展理念，早期也并没有成为不同区域各级政府的自觉行为。但沿海经济发达地区客观上拥有比中西部地区更多的经济社会资源禀赋，在改革开放过程中，率先实现现代化的发展战略，客观上要求政府作为行为主体，在城乡统筹方面表现出足够的自觉行动。事实上，江苏、上海城乡统筹历程可以追溯到上世纪80年代中期，从江苏苏南地区依靠乡镇企业，上海依靠联营企业，开始以工补农的实践，到目前江苏、上海开始全面实施城乡统筹的发展方略，江苏、上海的城乡统筹可以明显地分为三个阶段。在早期阶段，当苏南地区和上海市人均GDP 达到800～1000美元时，“以工补农”的实践主要表现在通过兴办农村工业，就地转移农村富余劳动力，并利用国家免征为社员生活生产服务企业所得税的条件，以工业生产利润补贴农业经营，建设农业基础设施，改善农业生产条件，同时开始兴办农村社会事业等；到了90年代初期，随着社会主义市场经济体制确立，经济发展环境比较宽松，江苏苏南地区和上海等地抓住机遇，大力调整生产力布局，推进农村城镇化、农业社会化，经济快速发展，这一时期，江苏苏南地区和上海农业和农村经济结构调整力度加大，农村社会各项事业迅速发展，城市化速度也明显加快。到90年代中后期，这些地方人均GDP 已达到和超过了2000美元，为城乡统筹创造了更加有利的条件，城乡统筹发展进入第二个时期。党的十六大以后，江苏苏南地区和上海人均GDP 达到5000美元以上，城乡统筹进入全面推进的第三个时期。由于经济总量扩张，政府开始将城乡统筹的重点放在改变二元经济社会结构，政策由早期做大做强经济基础，扶持产业成长，开始向关注社会公平，平抑城乡居民收入差距，提供农村公共品，全面发展农村社会事业转变。2004年，江苏苏南地区、上海城乡居民收入差距缩小到1∶2左右，大大低于全国平均水平。同时加大了对农业的支持保护力度，极大改善农民生产、生活条件，农村面貌开始发生根本性变化。

作为西部地区的成都市，在2003年开始实施城乡经济社会发展战略过程中，通过政府行为引导，坚持以县城和有条件的区域中心镇为重点，以城乡统筹的规划为基础，以产业发展为支撑，以建立健全市场化配置资源的机制为关键，以改变农民生产、生活的居住方式为出发点和落脚点。以优化资源配置为重点，大力推进工业向城区集中，以发育大户经营为载体，土地向规模经营大户集中，以尊重农民意愿为前提，农民向城镇集中。重点抓好农业产业化经营、农村发展环境建设和农村扶贫开发“三大重点工程”，有力地促进城乡统筹发展，增加了农民收入，促进了农村社会和谐稳定，效果也开始显现。

总之，人均GDP 达到1000美元是个关键点，国内外的实践经验表明，这一阶段经济发展充满着机遇和挑战，也充满着矛盾和风险。在这一关键时期，经济社会关系正在发生和将要发生深刻变化，如何通过政府行为调整，统筹城乡经济社会发展，按照“两个趋向”论断，充分发挥好工业对农业的支持和反哺作用，发挥城市对农村的辐射和带动作用，把握住城乡统筹阶段性特征，适时作出经济社会发展阶段性战略目标选择十分重要。2004年，东部地区的上海、北京、浙江和江苏，人均GDP 已分别达到5227、3464、2876和2502美元，实际上已进入工业化中期阶段的后期。河南、湖北和湖南作为中部地区，人均GDP 则分别为1100、1266和1011美元，处于典型工业化中期阶段。而贵州、甘肃和云南人均GDP 仅分别为492、719和809美元（注：根据《中国统计摘要（2005）》计算。），大致处于工业化初期阶段。不同区域经济社会发展的梯度特征十分明显。因此，我们只能通过设置区域性的经济社会发展目标，通过不同的阶段发展来实现城乡统筹的最终目标。

从我国实践看，早期工业反哺农业，城市支持农村更多地表现为政府对农业产业的支持，即一方面利用我国农业劳动力资源丰富、成本较低的优势，加快农村富余劳动力转移，提升工业化水平，做大经济总量，优化产业结构，有足够的经济实力增加农业投入，提升农业机械和现代技术装备水平，对农业进行支持和保护，改造传统农业，对农业注入现代化要素，提升农业竞争力，实现工农两大产业协调发展。尔后，随着人均GDP 水平不断提高，在经济总量扩张，经济发展实力进一步增强、农村劳动力转移达到一定程度后，工业反哺农业，城市支持农村的重点要及时由支持农业产业发展，转向调整国民经济分配格局，加大对农民收入的支持力度，为农村提供更多公共品，支持农村社会事业发展，平抑城乡居民收入差距。关注基本医疗援助、义务教育实施、社会保障网络建设等社会公平性问题。换言之，当经济发展刚刚进入工业化中期阶段，城乡统筹的重点在于刺激经济总量增长，支持产业发展，提升国民经济各产业的竞争力；而在经济发展有了足够的实力后，要及时调整政府行为，将城乡统筹的重点领域由经济发展转向追求社会公平。这是符合经济社会发展规律的必然选择，也是东亚国家经济社会发展成功的经验的启示。片面追求经济增长的政府统筹行为不可取，而过早地把经济增长型社会变成一个分配公平型社会也是十分危险的。

二、劳动力流动与产业转移

农村劳动力流动与产业转移是任何一个国家工业化成长阶段绕不开的话题。统筹城乡经济社会发展，同样绕不开这两大问题。过去的讨论，关于农村劳动力流动的必要性论述得已经十分充分，特别是我国农村劳动力转移非常适用于刘易斯关于在劳动力无限供给条件下的经济发展模型。该模型认为，由于发展中国家普遍存在着二元经济社会结构，传统农业部门存在着无限劳动力供给。一方面相对于资本和土地，剩余劳动力大量存在，且边际生产率为零或负数；另一方面，农业劳动者的工资仅能维持最低生活水平。而现代工业部门的劳动生产率较高，工业部门上只要提供略高于农业部门的工资便可以得到绵绵不断的农村劳动力供给。在这个过程中，工业部门由于得到低成本的劳动力供给而不断增长，而农业在挤出剩余劳动力后劳动生产率又得以提高，农民收入也因此增加，整个经济进入农业部门停止劳动力输出的“转折点”。刘易斯模型较好地解释了近十多年为什么我国有数以亿计的农村劳动力在城乡间流动，又解释了沿海经济发达地区由于现代工业部门和非农产业的发达，因而总是中西部地区的农民向东部地区流动的现象。同样，2004年以来，随着粮食等主要农产品供求形势变化，农产品价格上涨，加上政府对农业的扶持，农业经营一度改变了排斥劳动力现象，并重新成为吸纳劳动力就业的产业领域，以至于广东、浙江和上海等地出现了外地流动劳动力供给减少，就业劳动力要求工资增加，福利改善的要求增加的现象。对此，刘易斯模型也给出了解释的答案：一旦农业劳动力减少到一定阶段，农业总产出开始下降，农产品供不应求，价格上涨。而农业剩余劳动力转移后，农业工人的工资上升。这迫使工业部门支付的工资提高，其积累能力达到新的转折点。

然而，刘易斯模型同样可以解释在不同区域间资源要素的流动由不均衡到均衡发展的过程。事实上，当生产要素可以在空间上无成本自由流动时，市场经济将促使区域经济发展。因为不同区域有不同的资源禀赋，发达地区技术、资本要素丰裕而劳动力相对短缺，而欠发达地区资本、技术短缺而劳动力相对丰裕。资源禀赋不同决定了要素相对价格不同，在市场经济作用下，欠发达地区劳动力可向发达地区流动，发达地区技术、资本也可向欠发达地区流动，从而改变不同区域间要素资源的相对价格，实现要素价格在区域间的均衡化和协调发展。这其实是非常符合梯度推移和非均衡发展理论的。

解释劳动力流动和要素资源在区域间流动的合理性，其要义在于说明城乡统筹一定要与区域发展战略结合起来，特别是劳动力流动一定要与产业转移结合起来。最近几年，沿海发达地区率先发展，西部开发、振兴东北、中部崛起等区域发展战略开始实施，促使资源的区域优化配置以及区域经济发展，突破口就是产业转移。过去理论和实践关注的更多是劳动力作为要素资源的流动和配置，而作为资本、技术载体的产业在开放的市场经济条件下，也有区域间转移以及改变要素资源相对价格的冲动。换言之，劳动力要素资源在东西区域间的流动，促使了东部地区率先现代化的发展，而产业作为资源要素在东西区域间的转移，同样可以促进西部开发、东北振兴和中部崛起区域战略目标的实现。比如，东部发达地区将纺织、机械、食品加工、建筑建材等资本、技术含量相对较低，劳动力资源密集的低端产业向中西部转移，对发达地区而言是降低土地、劳动力和能源成本的最优选择。对中西部地区而言，则可以通过相对低成本的土地、劳动力和能源等资源要素，吸纳异地产业安置，形成东部发达地区与其他区域分工合作，资源优势互补的产业格局。这既有利于促进中西部区域经济发展，又有利于在更大范围内使各种资源得到优化配置。

与此同时，在城乡统筹过程中，实施产业转移一开始就要注意形成区域产业集群。所谓产业集群是围绕某个特定的领域和产业所形成的企业集合，区域内的企业在产业上具有关联性，便于相互共享能源、技术、劳动力、信息等要素资源，获得规模经济和外部经济双重效应。防止在同一区域范围内，产业发展的多层次、多单元重复和无序竞争。产业转移和产业集群形成有利于城乡互动，缩小区域经济发展差异。因此，各级政府部门要加大工作力度，将公共政策重点转向支持产业转移和培育产业集群的发展和壮大。

最近几年，浙江省在城乡统筹中以壮大县域经济作为产业转移和产业集聚的突破口，在区域范围内促进产业集聚和人口集聚，促进农民分工分业，努力形成以城带乡、以工促农，产业结构调整和劳动力结构调整联动的新机制。其中最有特色的做法就是做大做强块状经济，即以县城和中心镇为依托，以同质产业集聚为支撑，把各类企业，专业市场和城镇建设有机结合起来，形成工业化支撑城市化，城市化提升工业化的发展格局。2003年浙江全省已形成300多个产值超10亿元的块状经济，大大提升了浙江产业经济发展水平。

从全球经济一体化历程看，产业转移在不同国家和地区间实施优化配置的实践屡见不鲜。上世纪六七十年代日本成为世界工厂是欧美国家实施产业转移的结果，尔后韩国、台湾等国家和地区成为世界工厂也是欧美、日本等国实施产业转移的结果。最近十多年间，沿海发达地区继续成为外资、合资企业的集聚地区，都是产业转移的结果。随着市场经济的进一步发展，要素资源市场化程度提高，一些低端产业由东部向中西部转移发展，这是符合梯度经济发展理论和经济全球一体化客观规律的必然选择。产业转移既是缩小区域产业差距和协调区域经济发展的现实选择和必然要求，也是优化配置资源要素，构建不同区域产业体系的必要条件。而且，这种产业转移使农村劳动力非农化可以就地实现，客观上促进了区域经济的发展。实现劳动力大范围流动向产业大区域、大规模转移过渡，本质上是重大的制度性创新。当然，在城乡统筹过程中，实施产业转移，既要考虑各种资源的优化配置和资源效率提高问题，更要考虑这种产业转移对区域经济社会发展的可持续性，切不能转移污染，以破坏人与自然的和谐发展为置换代价。

三、工业化、城市化与农业现代化

城乡统筹要贯穿于工业化、城市化的发展过程，也要贯穿于传统农业改造、农业现代化发展以及形成现代农业的过程。从根本上消除城乡二元结构，必须改变落后的农业与先进的工业，贫困的农村与繁荣的城市并存的现象。总之，伴随着工业化、城市化发展，政府要高度重视现代农业发展问题，工业化、城市化和农业现代化，三篇文章要一起做。

之所以关注农业现代化发展，是因为国民经济各产业在发展过程中要相互协调和相互带动。一个经济部门和一个行业的快速发展，必然要求与其相关的经济部门和行业也要随之快速发展。国家现代化是由工业化、城市化和农业现代化等多种积极因素共同发展的结果，其中任何一个方面作用的发挥都不可忽视。工业化、城市化的发展为农业现代化提供前提，而农业现代化又是工业化、城市化发展的基础，正如“木桶定律”原理一样，最大容量不取决于桶壁的长边，而取决于短边。如果现代农业不发展，是条短边，工业化、城市化的容量也绝对大不了，持续发展也是不可能的。因此，在促进工业化、城市化的发展过程中，一定要从城乡统筹的高度，重视农业现代化发展，这是适合发展经济学原理，符合经济社会发展客观规律的必然要求，也是科学发展观的具体体现。

费景汉—拉尼斯认为，农业部门的现代化既重要又困难。其重要性在于若不持续提高农业劳动生产率，提供更多的农业剩余，农业部门释放的劳动力就不能得到重新配置。因此，传统农业部门必须不断吸纳现代要素资源成分，努力提高农业劳动生产率。而农业现代化的困难在于农业劳动生产率提高，不仅取决于农民获得现代化投入品的程度，还取决于劳动力、土地等资源要素的市场化。农业现代化不仅与工业化有密切的关系，而且取决于土地、劳动力、资本等要素资源市场化进程，最终取决于城市化进程。农业要从工业部门获得现代要素资源的投入和更多的消费品，而随着现代要素投入品增加，农业劳动生产率极大提高，特别是劳动力和土地的市场化配置，农民获得相应的利益后，农民就可能放弃自给自足的生产方式，农村开始城市化。工业化、市场化和城市化促进了传统农业改造和现代农业发展。而农业现代化发展又进一步推动劳动力流动，农业劳动生产率提高，从而为工业化、城市化的更大进步创造了广阔的前景。

问题是我国传统农业的改造，农业现代化发展任务艰巨。从现阶段看，农业与工业两部门的劳动生产率表现出强烈的二元结构特征。2004年，第一产业（农业）劳动力就业人数仍高达3.53亿，经营耕地总量约为1.3亿公顷，劳均为0.37公顷，创造产值为20768亿元，人均为0.59万元。以单一的各产业劳动生产率来衡量，无论是采取比较劳动生产率指标、二元对比系数或二元反差指数测定，我国农业现代化的进程不仅远远落后于同等经济发展阶段其他国家的水平，而且远远落后于自身工业化进程。从比较劳动生产率来讲，2004年第一产业劳动力人均创造GDP 为0.59万元，第二产业劳动力人均GDP 为4.28万元，第三产业劳动力人均GDP 为1.9万元，第二、第三产业劳动生产率分别是第一产业劳动生产率的7.25倍和3.2倍；从二元对比系数，即农业比较劳动生产率与工业比较劳动生产率的比率来看，有资料分析表明，发展中国家系数比较一般为0.31～0.45，发达国家一般为0.52～0.86，我国是0.138，甚至低于发展中国家水平；从二元反差指数，即工业或非农产业产值比重与劳动力比重之差的绝对值，反差指数越小，农业与工业的差距越小，农业与工业发展越均衡（注：引自任保平：《加快二元经济结构的转变》，《重庆工商大学学报》，2004年第6期。）。我国2004年第一产业的就业结构与产值结构偏差高达29.7个百分点。即使考虑到我国农业劳动力普遍存在的兼业现象，农业劳动生产率低下和劳动力就业结构偏差明显也是不争的事实。

农业劳动生产率长期偏低，势必影响农业剩余产品的提供。最近几年，粮食供求关系失衡，农产品供给不能充分满足国民经济和工业化发展要求，使农业一再成为制约国民经济发展的瓶颈。如何克服农业生产周期长、供给调整滞后于市场需求变化，容易遭受自然风险和市场风险双重影响以及投资回报率低等弱质产业特征，发挥农业对经济和社会、生态与环境的多功能产业特征，要求在城乡统筹过程中充分考虑工业与农业之间存在的相互依存和相互制约关系，使工农两大产业协调发展。首先，要用工业化理念来谋划现代农业发展，要用现代的生产方式改造传统农业，用现代的科学技术装备农业，用社会化的生产组织方式来推进农业现代化，建设现代农业发展体系。其次，要大力发展农用工业，为农业提供技术先进、质量优良的各类农业机械装备，提高农业劳动生产率，降低农业成本；提供多种优质、高效、低残留的农业投入品，通过科技发展改造农业，为农业提供有力的科技支撑，增强农业综合生产能力。再次，要促进工业与农业的产业对接，调整工业布局，发展县域经济和农村二三产业，促进产业转移；大力发展农产品加工业，乡镇企业发展要把发展农产品加工业作为突破口，延长农业产业链条，实现农产品转化增值；突破传统农业从事初级农产品原料生产的局限性，实现种养加、产供销、贸工农一体化生产；大力发展农业产业化经营，做大做强农业企业，建立农户与企业利益共享，风险共担的联结机制，提高农业效益。突破传统农业封闭低效、自给半自给的局限性，坚持利用国内国际两个市场和两种资源，努力提高农业的国际竞争力。

应当特别注意的是，工业化、城市化和农业现代化的有机结合，必须突破传统农业与现代工业、城市建设的分割局限性，促进资本、技术、劳动力等资源要素在城乡间自由流动，实现资源优化配置。针对我国劳动力资源丰裕的特点，要在强化农村人口，特别是劳动力素质提高和注重将简单劳动力转化为人力资本的基础上，促使农村劳动力分工分业，提高农业各产业的劳动生产率，实现农民身份的多种转变。一方面，滞留在农业内部的劳动力要进行分工，进行职业分解，部分农民成为企业家，专门从事农业经营管理，更多的农民则从限定于农业，甚至从单纯种养业的环节中解脱出来，形成包括从事农业生产、加工和流通的专业化生产格局，实现农产品的生产、加工、流通的专业化规模经营，提高劳动生产率，使从事农业的劳动力有不低于从事非农产业的劳动生产率，从而获得不低于非农产业劳动力的经营收入，确保现代农业发展。另一方面，加快工业化、城市化进程，促进农村人口和劳动力向城市转移和实现非农就业，使更多的农村劳动力分业，实现身份转变，通过中间制度过渡逐步使农民转变为市民。为此，必须大胆进行制度创新，发育和开辟农村土地、资本、技术、劳动力市场，明确农民作为经济人的利益主体地位，降低农民分工分业的交易费用和制度成本，同时，逐步建立健全农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，形成真正意义上的城乡互动的良性循环。

四、资源稀缺与节约型社会建设

最近几年，我国经济持续快速增长，但是各种资源环境问题日益成为制约经济社会发展的重要因素。这固然与我国资源稀缺，人均占有量少有关，但更直接的原因来自于市场化和经济全球化，发达国家的生产方式和消费模式在全球扩散，我们不正确地移植了发达国家在实现工业化过程中，曾经走过的只考虑当前需要而忽视未来利益，先污染后治理、先开发后保护增长模式。

由于国家与区域经济社会发展不平衡，发展中国家往往难以摆脱以牺牲资源环境为代价换取经济增长的模式。我国经济粗放式增长和资源利用率低矛盾突出。目前，我国耕地、水、石油等主要资源占有量不足世界平均水平的1/2到1/4，分布也极不均衡。而且，有些资源如土地、水等资源基本上是不可贸易的产品，本应因其稀缺特征产生出高的市场价格，促使社会形成节约利用的氛围。但实际是这类资源的使用成本严重偏低，导致资源的粗放利用。我国单位GDP 生产总能耗量是世界水平的3倍，美国的4倍，法国的7倍和日本的11倍，耗水量比世界平均水平高5倍。2003年我国在创造世界GDP 总量4％的同时，消耗的原油、煤炭、铁矿石、钢材、氧化铝和水泥分别占世界消耗总量的7.4％、31％、30％、27％、25％和40％（注：引自2005年4月25日《中国宏观经济信息网》。）。特别是随着人口增长、经济发展，一方面人均资源占有将持续下降，另一方面人均资源消费量将显著增加。如果再考虑到石油、铁矿石、氧化铝等重要资源的对外依存度不断提高的事实，这种战略性资源供需矛盾将对我国经济社会发展的安全程度产生重大影响。

更值得关注的是，工业化、城市化和农业现代化的进程加快，对各种资源，特别是土地、水、石油、煤等自然资源的需求将更加旺盛，事实上，当人均GDP 超过1000美元后，经济社会发展将由生产型、温饱型向消费型、小康型转变，社会转型带来的必然结果就是各种自然资源的供需失衡。国际经验表明，在人均GDP 达到1000美元之后，人均能源消费量会呈现出大幅上升的趋势。日本1980年的人均能源消费量是1953年的7.4倍，年均增长6.4％；1977年韩国人均GDP 达到1000美元时，人均电量消费为627千瓦小时，1987年则上升为1525千瓦小时；1988年泰国人均达到1000美元时，人均消费能源为618公斤油当量，10年以后则上升为1112公斤油当量（注：引自《能源供给约束对经济增长构成持续挑战》（内部文稿）。）。而且，一个社会的开放程度越高，资源的流动会更加频繁，经济的高速增长必然会引发各种资源要素在更大区域范围流动。因此，如何避免在工业化过程中继续实施高能耗，粗放经营的增长方式，如何克服在城市化过程中盲目攀比，贪大求洋，追求奢侈，毫无节制地占用土地的发展模式，如何实现经济效益与资源合理利用保护相协调，搞好资源的集约利用，推动集约型社会建设是城乡统筹必须正视的问题。城乡统筹，既要重视当代人的增长需求，也要考虑子孙后代的发展利益。正如2002年世界可持续发展首脑会议强调的一样，经济增长、社会发展和环境保护是可持续发展的三大支柱，三者必须相互促进、相互协调。

强调人与自然和谐发展，促进节约型社会建设。首先，要提高认识。必须强化我国人口众多，资源稀缺，人均资源占有量低，对外依存度越来越高的忧患意识；强化经济发展、社会进步和可持续发展的和谐意识；强化节约资源、循环利用的消费意识；强化经济指标、人文指标、资源指标和环境指标全面发展的政治意识。要将建设节约型社会作为长期战略，将控制人口、节约资源、保护环境作为基本国策。以提高资源利用效率为核心，以节能、节水、节材、节地，资源的合理利用和发展循环利用为重点，从体制、政策、技术、管理等方面，推进可持续发展。其次，合理开发和综合利用资源。特别是土地和水资源。一是十分珍惜和合理利用土地，千方百计地保护耕地资源；在城市化进程中，严格按照土地利用总体规划和有关法律法规，控制农用土地转为非农用地，确保土地作为最基本、最重要的资源得以永续利用；二是十分珍惜和合理利用水资源，千方百计提高水资源利用率；第三，要大力发展循环经济。循环经济从本质上改变了传统经济呈现的“资源—产品—废物”的线型增长方式特征，表现出“资源—产品—再生资源”的循环发展模式特征，是以有限资源支撑人类社会无限增长的必然趋势。发展循环经济反映了新型工业化道路的内在要求，是保护环境和有效利用资源的有效手段，也是实现可持续发展的重要途径和建设节约型社会的基本方向。发展循环经济涉及自然、经济、社会各个领域，生产、流通、消费各个环节以及地区、产业、企业各个方面的系统工程。因此，要充分发挥政府、企业和社会公众的作用，统筹规划工业与农业、生产与消费、城市与农村的发展。大力发展资源循环利用型产业，实现可持续生产和消费。第四，转变经济增长方式。一是大力调整经济结构，积极采取先进适用技术改造传统产业，加快发展高新技术产业，大力发展服务业，切实改变高投入、高消耗、高污染、低效率的增长方式。二是充分考虑不同区域的资源特征和资源禀赋，调整产业结构，优化区域经济布局，形成各具特色、整体协调的产业布局。三是在工业化、城市化进程中，发展绿色制造业、服务业和环保产业，形成环境友好型的产业结构，进而推进经济增长方式由资源依赖型向资源集约型转变。四是利用价格、税收等经济杠杆，建设水资源等稀缺要素资源市场，通过市场优化配置资源，反映资源真实成本，集约利用有限资源，让资源使用者和浪费者承担相应费用，使资源使用者付出合理的社会成本，从而减少资源浪费和环境破坏。同时，着手构建有关资源节约利用和支持循环经济发展的法律法规体系，从制度上保障节约型社会建设的全面实现。第五，优化资源消费结构。在消费领域全面推广和普及节约技术，合理引导消费方式，提高大众的消费意识和节约意识，鼓励消费资源节约型产品，逐步形成节约型消费方式。

五、公共品供给与农村社会事业发展

公共品相对于私人物品，具有非竞争性和非排他性特点。即它一旦生产出来就不能拒绝其他人使用，并且一个人的消费并不能减少其他人对它的消费。农村公共品是指在农村区域范围内具有非排他性，非竞争性的社会产品或服务。但根据扩展的公共品定义，农村公共品还包括具有某种竞争性和排他性产品，而通过特定政策内涵获得的公共性产品。因此，农村公共品的分类包括纯公共品以及准公共品，前者指农村基层政权服务、计划生育、义务教育、公共卫生等；后者则包括农村道路、农村能源、电力、人畜饮水、农村职业教育等。与农村公共产品一致，所谓农村社会事业内容也十分广泛，大致可以分为三个层次：其一是农村道路、能源、居住环境等生产生活设施建设；其二是农村教育、医疗文化、体育事业；其三是收入、就业、养老等社会保障体系。相对于经济发展，我国公共品供给不足以及社会事业发展长期滞后是不争的事实。有资料分析，多年来，国家用于文教科卫、社会福利的事业费和基建等公共品投资，一直徘徊于GDP 总量的10％左右，而用于经济发展和其他项目的支出高达90％左右。以基本可比的社会保障、教育、卫生三项社会事业投入合计占GDP 比重比较，2003年我国为7％，不仅低于欧美15.3％的水平，也低于俄罗斯、波兰、巴西等转型国家和发展中国家10％～20％的水平（注：全国政协社会和法制委员会、中国社会科学院编：《统筹经济社会发展研讨会论文汇编》。）。而城市和农村二元结构导致的公共品资源分配不均和社会事业发展不平衡，更是制约经济社会协调发展和全面小康目标实现的突出问题。

从教育、卫生事业投入情况，可以清楚地反映我国教育、卫生事业发展，特别是农村教育、卫生事业发展不平衡的严重程度。目前，我国社会公共服务支出所占比重总体上是偏低的。尽管2003年我国教育支出占GDP 的比重为2.8％，而高、中、低收入国家分别为7.9％、1.9％和1.2％；社会保障支出占GDP 比重为3.4％，而高、中、低国家分别为13.4％、7.9％和1.8％。我国教育、社会保障支出低于高、中等收入国家水平，而高于低收入国家水平，但教育、卫生投入和资源分配在城乡间很不公平。2002年教育部的预算统计，用于农村小学和初中的只占30％，在教育结构上，对基础教育投入偏低，2003年15岁以上文盲为11％，城市人口中，大专和本科学历比例明显高于农村。卫生部调查，卫生资源80％集中于城市，其中2/3又集中在大医院，用于农村卫生经费的比例，1991年为20％，而到了2000年则下降为10％，农民人均卫生业务费为12元，仅为城市居民的28％。2003年每千人医师数，农村为0.68人，城市为1.76人（注：全国政协社会和法制委员会、中国社会科学院编：《统筹经济社会发展研讨会论文汇编》。）。

公共品供给严重不足，农村社会事业发展滞后，固然可以归结为总量供给不足等方面原因。但从本质上讲，农村公共品供给、农村社会事业不发展，政府应当承担更多的责任。首先，政府行为的理念，长期以来将经济增长作为发展的主要目的。由于任期制的目标考核以及追逐短期内容易取得以数字体现的绩效，很多地方很容易将GDP 增长作为政绩表现的主要指标，而把教育、卫生、文化事业发展以及如何保障充分就业、消灭贫困、保障健康、机会均等、社会公正、环境优良等事业，这类在短期难以取得立竿见影效果的要求置于政府行为的次要位置。以至于广大公众，特别是农民不能获得更多的社会公共服务。其次是在二元经济社会体制下，重城轻乡的政府行为，政府把大量的公共资源投入城市，导致农村公共品供给不足。农村中本来应由政府承担的乡村公共服务、义务教育、公共卫生、环境保护等纯公共产品以及由政府和农民共同承担的乡村道路、能源供给、居住环境改善等准公共品供给则基本上由农村基层和农民承担。这种重城轻乡的政府行为是农村社会事业发展滞后的根源。第三，农村公共品供给决策机制供需结构失调，导致公共品资源浪费。最近几年，不少地方政府为了突出所谓政绩，不顾农村实际情况，热衷于搞达标升级活动，对农村公共品的供给起作用的不是来自农民和社区的需求，而是政府部门的收费和政绩表现，造成农村公共品供需结构失调，有限的资源得不到合理利用。第四，社会事业发展，公共品的供给主体单一地被归结为政府，而忽视市场的作用。事实上，公共品和公共服务的提供者，除政府外，还包括社会组织、民间协会、志愿团体一类中介组织。提供纯公共品政府责无旁贷，而对准公共品，特别是竞争性产品，政府完全可以动员社会资源进入。第五，对农村公共品资源的筹措和使用缺乏规范的监督，有限的资源缺乏统一的管理，造成管理混乱。而且农村公共品从供给到需求之间，中间环节过多，资源被层层剥夺，政府有关部门的逐利行为难以改变，这些因素的存在，导致公共品供给效率低下，并提高了公共品供给成本，加重了农民负担，农村社会事业发展停滞。

增加农村公共品供给，提高农村公共品供给效率，促进农村社会事业发展是城乡统筹的重要任务。首先，要明确政府的责任，同样以农村义务教育和农村公共卫生事业发展为例，尽管农村教育具有消费上的竞争性和受益的排他性，但义务教育属于国民教育，具有从总体上提高全民素质的政治、经济、文化和社会价值，政府赋予义务教育公共品性质，可以保障所有适龄人口享有平等的教育权利，避免造成社会不公和社会排斥。在这方面要借鉴日本成功的经验。日本明治维新后最成功的政策就是实施了由中央政府负责的全民教育的义务化，这一政策使日本国民素质在比较短的时期内得到了彻底改善和提高。正是通过义务教育使日本国民素质整体提高，为后来日本的工业化、城市化成功奠定了坚实的基础。而农村公共卫生事业发展，之所以要求政府将其作为公共品对待，其原因在于农村医疗条件甚差，农村传染性疾病具有很强的外部性，加上医疗服务普遍存在供需信息不对称，非常容易出现道德性问题。对于低收入的农民而言，确定农村医疗公共卫生事业的公共品特征，避免疫病传染，农民因病返贫，改善农村公共卫生环境是非常必要的。因此，政府资金要向农村社会事业倾斜，政府职能和统筹行为要随着经济社会发展的阶段性进步，逐步由经济目标优先向经济目标优先和社会目标优先并重，进而向社会目标优先过渡。要界定各级政府在农村社会事业发展方面的事权范围，同时界定农村公共品性质，合理划分各级政府的财政职能，农村义务教育、公共卫生、计划生育等纯公共品提供责任，应由有更多资源支配能力的中央和省级政府承担，这才是负责任的体制。总之，政府应该把新增公共资源的分配重点放在农村，把更多的资金投向农村社会事业建设。其次，借鉴欧美、东亚国家在增加农村公共品供给，发展农村社会事业方面的成功经验。比如，像韩国上个世纪70年代通过政府行为引导的“新村运动”，从农民生产生活的切身利益出发，提供乡村道路、能源建设、居住环境改善等公共品供给，努力消除城乡之间的收入差距以及城乡之间不平衡的发展，取得了很好的效果。“新村运动”也成为发展中国家纷纷仿效的成功做法。2004年韩国政府再一次针对农业生产力竞争力提高缓慢，特别是在加入WTO 以后，在开放市场经济压力下，农业和农村问题再度成为全社会关注的焦点，通过倡导“一社一村”运动，即一个企业自愿与一个农村社区建立交流和支持关系，要求企业回报农业，支援农村的发展，开始了新一轮的工业反哺农业，城市支持农村的运动。其三，采取市场经济的办法，一方面通过委托、购买、代理等方式，把准公共品和准公共服务职能转移给企业、团体来运作；另一方面通过深化改革，引入市场机制，实现投资主体多元化，采取自愿、有偿、低成本方式引导优化配置各种社会资源，社会力量投入农村社会事业建设，为农村提供更多的公共品，形成以政府投入为主导，社会、企业和个人多渠道的农村社会事业投资机制。逐步建立比较完善的农村教育、医疗、文化等社会事业保障体系。第四，加强公共品投入和使用的监督检查。通过多元化的供给主体，引入竞争机制等方式，减少地方政府在农村公共品供给中的寻租行为。

六、制度创新与中间制度安排

创新是人类赖以发展和进步的基本动力。所谓制度创新，按兰德·戴维斯和道格拉斯·诺斯的表述，是指能够使制度创新者获得追加或额外利益的对现有制度的变革。如果没有强烈的外在冲击，制度在相当时期中是稳定的。但像技术一样，如果要出现发展，制度也必须变革。从这个角度看，人们一般把促进发展，增加收益的变革称之为制度创新。而制度创新能否实现，取决于经济社会发展有无对制度创新的需求，这种需求又决定了对不同制度的选择。制度正是通过对制度决策者和受益者的选择行为，来直接或间接推动经济发展和影响经济效率的。总之，制度创新的目的，是制度提供者希望新的制度安排能提高经济社会运行效率，实现经济社会持续稳定协调发展。

但是，我们也要看到，我国二元经济社会结构存在历史甚久，城乡之间、工农之间、区域之间差距巨大，城乡间一系列制度樊篱，希望一夜之间通过城乡统筹的制度创新，彻底消除这种制度差别是不可能的。事实上，随着土地、资本、劳动力等要素资源的市场化，国有企业、社会保障和城乡一体化改革进入攻坚阶段，不可避免地会产生或激化某些经济和社会矛盾，长期积累的深层次问题会显现，新的矛盾还会产生，制度创新的难度明显加大。只能采取有重点有阶段，逐步过渡的方式推进改革，并作出适当的制度安排，经济社会发展才可以持续，社会的和谐稳定才可以实现。城乡、工农、区域差别只能通过不同经济社会发展阶段的中间制度逐步消除，最终才可能过渡到一元化的制度大同。换言之，在城乡、工农和区域之间有很多过渡性的中间制度安排空间，把握住这种中间制度的内涵和外延，是推进城乡统筹的必然要求。

过渡性的中间制度在我国的实践从来都不鲜见。改革开放20多年的历史，渐进式改革，零打碎敲的方法，几乎是我国改革方式的主旋律。我们既然可以采取类似小段包工、联产到组、包产到户、包干到户的方式，最终过渡到确立家庭承包经营基本制度，即通过大量中间制度安排，最终破除人民公社体制；我们也可以提供包容了大量中间制度安排的方式，来兴办乡镇企业这种乡村所有的公司制度，发展农村非农产业，提供以工补农，以城带乡的城乡统筹的原生态模式。那么，我们也可以采取过渡性的办法，在城乡之间、工农之间和区域之间，提供出大量土地、资本、劳动力和技术要素资源流动的中间制度，在城乡平等就业、平等教育、平等医疗救助、平等公共品供给以及平等的公民权益和国民待遇方面，创造出大量的中间制度。总之，制度创新既要考虑到解决现阶段城乡之间、工农之间和区域之间二元结构偏差，又必须服从经济社会发展阶段性客观规律，通过中间制度安排的渐进性目标取向，逐步实现城乡一体化的制度创新。

最近几年，江苏、上海、浙江和四川成都等在推进城乡统筹过程中，通过一系列的过渡性中间制度安排，加快了城乡要素资源的流动，逐步赋予农民平等的国民待遇，完整的财产权利和平等的发展机会，致力于消除城乡分割的二元结构制度性障碍，已初步显现出明显的效果。一是深化财政体制改革。扩大公共财政覆盖面，增加对农村公共品供给，千方百计增加对农业和农村的投入。二是加快农村就业制度改革。最近几年，上海、江苏、浙江相继取消了针对农民工就业的各种限制条件和收费项目，农民工与城镇职工一样，签订劳动合同，执行最低工资标准，参加社会保险，切实保护农民工合法权益。不少企业还给农民工新建了整齐、干净的住房和职工宿舍，改善农民工的生产生活条件。着力解决好外来农民管理难、子女就学难和拖欠工资等问题。通过建立健全就业制度和城乡一体的就业市场，改善城乡劳动力平等就业的环境。三是推进土地征占用制度改革。浙江省提高土地征用补偿标准，普遍实行土地征用“区片综合价”，让农民分享土地增值的好处。上海市在被征用土地的村开展宅基地置换试点。在农民自愿的前提下，采取等量面积无偿置换，差额面积货币计差的原则。农民以政府认可的原宅基地上的住房置换集中新建住房。宅基地置换新建住房，土地实施征用和办理出让手续，让农民取得房地产权证，使农民宅基地价值显现。四是深化行政管理体制改革。浙江省加快建立城乡一体化的组织体系，改变过去那种许多职能部门只管城镇不管农村的城乡分割、基层力量薄弱的管理体制。加快农村公共服务体系建设，加强农村基层工作。四川省成都市在乡镇机构改革中则强调“三个强化、三个弱化”，即强化乡镇政府对区域经济社会规划、协调、服务功能，弱化直接参与生产经营功能；强化城乡统筹的发展功能，弱化经营管理职能；强化公益性事业发展功能，弱化事务性职能。

最能表现所谓过渡性中间制度安排特征的是农村社会保障体系建设。坦率的讲，在一个经济发展较低起点上，构建农村社会保障体系，不可能设想在短时期内实现城乡之间无差别发展。事实上，尽管这几年不同区域都在提供农村公共品，建设农村社会保障体系方面做出了种种努力，特别是经济发达地区有了一个好的开端。但从建设标准、支付能力和保障范围看，还是表现出不小的城乡差别。这种差别实质上就是过渡性中间制度安排的必然结果。比如，这几年江苏、上海、浙江以农村社会保障体系建设为重点，通过城乡统筹，促进了农村社会进步和农民全面发展。一是逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度。浙江在全省范围内，建立城乡一体化的最低生活保障制度，将低收入农户纳入保障范围，资金由各级政府财政预算列支。2003年全省有47.2万农民，享有每月每人116元的最低生活保障，标准为城市居民的一半。上海市制定的农村居民最低生活保障线制度，由市、区县、乡镇三级财政负担，享受低保水平的依据是郊区农民标准为家庭人均收入低于2240元，崇明等海岛标准为低于1980元。江苏常熟市2004年农区农民低保标准为每月150元，城镇郊区农民为200元，而城市居民低保水平为260元。不仅城乡居民有差别，农民内部也有差别。二是建立失地农民基本生活保障制度。浙江省通过从土地出让金收入或财政列支，从土地补偿费、安置补助费中列支集体和个人承担部分的筹集资金办法，解决土地被征占用后失地农民的基本生活保障问题。2003年全省已有52万失地农民参加了这一保障，占全部失地农民的1/4，其中有15万农民开始领取每月200～300元的基本生活保障金。上海市在2003年前对失地农民主要采取货币安置办法，2004年后开始搞失地农民保险，失地农民先进入小城镇保险系列，每月可得460元保险金，15年以后再统一纳入上海市养老保险体系。三是建立新型农村合作医疗制度。目前，浙江已有60个市县实施了以县为单位、以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，参加农民达1500万人。全省统筹标准为每人每年30元，其中财政补贴每人每年15元。到2007年，省内所有县都要建立这一制度，覆盖80％以上的农户。

总之，过渡性中间制度安排，是实现真正意义上制度创新的阶段性要求，缺乏这种过渡，所谓的“平等”制度安排是很难实现的。但是，创新城乡统筹的制度体系，必须以平等原则作为制度创新的基本理念，以平等理念逐步改变二元经济体制下形成的城乡分割制度，以平等理念构建可持续发展的制度基础。一是提供平等的就业机会。彻底消除农民进城务工的歧视性政策和障碍，简化各种手续。逐步建立农村劳动力就业服务和管理、流动监测、就业培训、供求信息和农民工维权法律服务体系框架。积极完善促进农村劳动力转移和充分就业的工作机制，把农村劳动力转移和充分就业纳入政府的服务和管理轨道，努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民提供平等的就业机会。二是提供平等的教育权利。加大对农村基础教育的支持力度，让农民子女享有平等的受教育权利。农村基础教育、职业教育和技能培训要统筹兼顾。同时，积极推进教育体制改革，最终形成城乡统一的教育体制。三是提供平等的医疗救助。加大财政转移支付力度，新增加的卫生经费，必须确保主要用在农村卫生事业。对农村卫生事业体制进行彻底改革，重建农村基层的医疗救助网络和体系，在城乡之间公正分配医疗救助资源，彻底改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。四是提供平等的国民待遇。给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，使农民有财产权利的基础。保障农民享有基本的生存权和发展权，在政治、经济、文化和社会生活中，享有平等的公民权利。彻底改革户籍制度，给农民自由迁移的权利，让农民有发展和增加收入的机会。逐步建立和完善农村最低社会救济制度和最低生活保障制度，满足农村贫困群众多层次的救济需要。

同时，调整国民经济分配格局。以确保城乡、工农、区域之间大量的中间性制度安排逐步过渡到城乡一体的一元化制度创新。要以以人为本，全面协调可持续的科学发展观为指导，调整国民经济分配和再分配格局。一是加大对农业的支持保护程度。改革农业投入体制，推进农村投资和金融体制改革，扩大农业投入来源，增加农业投入总量，使现代农业发展有资金和物质保障；调整财政支农资金的使用方向，调整农业补贴领域和补贴重点，及时出台各种对农民收入直接支付的办法，逐步将政府对农民收入的直接支付作为增加农民收入的一个重要来源和渠道；加大对农业和农村基础设施的投入力度，改善农村、农业和农民的生产、生活条件；建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，降低农民因灾、因病遭受的损失。二是减少对农民利益的剥夺。在取消专门针对农民的税赋制度后，要将维护农民利益的重点放在改革土地征占用制度上，坚决抵制对耕地的乱占滥用，控制耕地征占规模，明确界定政府的土地征用权和征用范围，切实保护农民的根本利益。三是启动城乡居民的收入调节机制。进一步完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，通过国民经济再次分配和财政调节的功能，校正初次分配造成的城乡居民收入差距。启动主要针对城镇居民收入的调节机制，整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度。

七、几点结论

梳理城乡统筹的理论依据，总结城乡统筹实践的国内外经验，其目的在于引导不同区域、不同经济社会发展阶段，城乡统筹的工作部署。为此，本文有几点基本结论：1.政府是推动城乡统筹的主体。国内外实践表明，统筹城乡经济社会发展，政府是行为主体。政府职能由经济建设型向公共服务型转变，相应财政由投资性财政向公共财政转变，建设公共服务型政府既是市场化改革的客观要求，也是工业化发展进入中期阶段的必然选择，同样是政府实施城乡统筹的行为取向。政府缺位或仅仅通过市场机制来配置资源，资本、土地、劳动力、技术等要素很难流向效率较低的农村地区，我们也很难避免落入“市场陷阱”的困境。换言之，统筹城乡发展的本质是在遵循市场经济发展规律，确保效率优先的同时，通过政府统筹行为取向，调节收入分配格局，调整城乡利益关系，改革城乡二元体制，政府要发挥主观能动作用。统筹城乡协调发展是政府的重要职能，也是政府在新时期促进经济社会协调发展的主要任务。因此，必须转变职能，调整政府行为，通过设置基本目标、评价标准、保障措施，权责义务和监督检查等各项可追溯的政府行为准则，从工作要求、工作制度上确保城乡统筹方略顺利实施。

2.产业是城乡统筹发展的基础。实施城乡统筹方略，基础是产业发展，要具备“工业反哺农业、城市支持农村”的能力。这里所说的产业具有多重性。从国家层面而言，要形成多种产业并行发展，高、中、低技术齐备的产业、产品体系。对区域经济发展而言，产业发展、产业转移和产业聚集要结合进行。只有产业发展，特别是二三产业发展到一定程度，其增加值占全部GDP 的比重达到相当份额度，才具备城乡统筹的经济实力。江苏苏南地区，早期乡镇企业发展有坚实的基础，非农产业发展较快，在推进城乡统筹协调过程中，就能够比较好地解决农民的就业问题。随后工业园区、外资、合资和农村个体私营企业实现跨越式发展，才更有条件为农村提供更多公共品，加快农村社会事业发展。如果没有以产业作为发展基础和支撑，没有经济总量的扩张，城乡统筹就是一句空话。应当特别指出的是，在相当一个时期内，鼓励各类产业增加就业能力是今后产业发展的重中之重。不仅要支持劳动密集型产业的发展，包括发展能吸纳比较多数量劳动力的服务业，还要鼓励各类产业，包括技术聚集型产业尽量多利用劳动力。城乡统筹、经济发展要对扩大就业容量产生明显的作用。

3.改革是城乡统筹发展的动力。从根本上说，推进城乡统筹发展，是城乡、工农、区域利益格局的调整，城乡二元体制障碍的破除，也是一场深刻的社会经济制度的革命。因此，要从国民经济发展大局出发，通过一系列的正式和非正式的制度安排，利用大量的过渡性中间制度，致力于在长时期内使经济持续稳定增长，为城乡统筹提供制度基础。要调整收入分配格局，把更多的资源尽快投向农村。一次分配注重效率，二次分配注重公平，三次分配要讲社会责任，逐步把更多的公共资源投入到农业增产、农民增收和农村社会事业发展上来。改革制约城乡统筹发展的体制性障碍；促进资本、人才、技术等要素向农村流动。同时，采取非均衡的发展战略，促进资源要素在更大范围流动，提升工业化、城市化和农业现代化水平，以发展为城乡统筹的制度创新提供更广阔的空间。总之，改革一是要破除横亘在城乡、工农、区域之间的体制机制性障碍；二是要逐步构建城乡一体化制度基础；三是在改革中要注意保护弱势产业、弱势群体的利益。

4.循序渐进是统筹城乡的客观规律。理论和实践都表明，城乡统筹具有阶段性特征。江苏苏南地区，在上世纪80年代中期人均GDP 刚到800～1000美元时。所谓统筹城乡还是初步性的，主要是通过乡镇企业发展以工补农、以工建农，扶持农业产业发展。到了90年代，人均GDP 达到2000～3000美元时，此时苏南地区的产业结构第一次升级已经完成，工业化进入中后期发展阶段，具备了进一步城乡统筹的前提，城乡统筹才有了更加坚实的物质基础，也有条件加大改造传统农业，增加对农业和农村的扶持力度。而现阶段苏南人均GDP 已经达到5000美元。这个时期，政府推动城乡统筹的自觉性和主动性要进一步增强。政府行为要开始由注意产业支持向关注社会公平转移。要致力于消除城乡、工农和区域差别。因此，推进统筹城乡经济社会发展，必须尊重经济社会发展规律，不能一蹴而就。我国目前人均GDP 刚刚超过1000美元，正向3000美元迈进，处于城乡统筹的初级阶段。必须正确把握这个阶段的特征，循序渐进，使城乡统筹有一个良好的开端。

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作者单位：农业部产业政策与法规司

来源：《管理世界》2005年第9期