张洁:对南海断续线的认知与中国的战略选择

选择字号:   本文共阅读 829 次 更新时间:2015-12-27 19:57:50

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张洁  
而文莱迟至1984年才建国。因此,这些国家根本无法提供有力的历史依据,只能利用《公约》所建立的专属经济区制度和岛屿制度,挑战中国在南海拥有的领土主权和海洋管辖权。

   国际社会普遍对中国提出的质疑是,中国过度强调历史依据的重要性,是对现行国际法和国际规则的否定,而一个崛起大国不遵守现有的国际制度,意味着该国或将意图挑战和改变现行国际秩序。但事实上,中国从来没有否定过国际法和《公约》的重要性,在处理南海问题中试图兼顾历史性因素和现代国际规则。例如,在有关南海问题最重要的文件之一《南海各方行为宣言》中,中国与东盟各国确认以《联合国宪章》的宗旨和原则、1982年《联合国海洋法公约》、《东南亚友好合作条约》、和平共处五项原则,以及其他公认的国际法原则作为处理国家间关系的基本准则。又如,在2011年中越签署的《关于指导解决中华人民共和国和越南社会主义共和国海上问题基本原则协议》中,双方同意本着充分尊重法理依据,同时考虑历史等其他相关因素,照顾彼此合理关切的精神,以建设性的态度,努力扩大共识,缩小分歧,不断推进谈判进程。尤其是在2013年9月,中国与东盟启动了关于《南海各方行为准则》的磋商进程,以及同年10月举行的东亚领导人系列峰会上,中国倡议与东盟签署睦邻友好合作条约,这些都充分体现了中国愿意通过法制化确保地区和平与稳定的良好意愿。

   那么,断续线与以《公约》为代表的现行海洋法制度完全矛盾吗?一些中国学者主张,《公约》既未限制或否定一国在历史上形成并持续主张的权利,也未赋予任何国家主张把本国专属经济区和大陆架扩展到其他国家领土上的权利,因此二者是不矛盾的。(42)但是,也有些学者认为,断续线与《公约》等现代国际法之间存在难以吻合之处。所以,在断续线问题上更应注重策略。首先要强调断续线的历史性和客观存在的现实性,进而才能强调其法律性和法律制度的适用性。中国应根据《公约》基本精神,结合中国的实际情况,尽快制定出《中国海洋基本法》,对中国在专属经济区和大陆架的“主权权利”做出规定。这不仅是国际法主体——主权国家的基本权利,而且是捍卫中国领土领海主权,维护中国合法海洋权益不受侵犯的具体措施。(43)

   (二)中国的战略选择:如何维护断续线和南海权益

   国际社会与中国对于南海断续线的战略意义存在很大的认知差异。南海相关争议国家,尤其是美国等西方国家,高度关注南海断续线的政策含义,将其定位为判断中国周边战略乃至全球战略的试金石,一些国际著名期刊还对断续线进行了专题讨论。(44)应该说,断续线的这种政策外溢效应是中国未曾预料到的。在中国国内,南海问题更多地被定义为涉及主权的领土领海争端,其对周边安全乃至中国国际战略的影响并未被充分认知。在学术研究方面,长期以来,南海问题也很少被列入中国外交战略研究的重大议题,更不要说是关于南海断续线的研究。这一情形自2009年开始才得到显著改善,各类探讨南海问题的文章呈现爆炸式增长。(45)

   国内外的这种认知差异是由南海议题在各国国内问题中的重要性和外交政策的关注点不同所决定的。首先,殖民统治与民族独立运动的历史使得越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等国对领土完整有着强烈的意识。对东亚国家来说,主权仍然居于首位,特别是其中的政府权力与合法性压倒一切,这种国内政治文化对解决南海问题造成很大的困境,因主权难以分割,而任何谈判都意味着某种程度上的让步;其次,南海争议国都是海洋型国家,海域的划界和海洋资源的利用与开发直接影响到本国的经济发展,这就不难理解为什么从20世纪70年代开始,随着在南海地区发现大量的油气资源,相关争议国都加强了对南海岛屿的争夺。相比较来说,中国在传统上是一个陆权国家,海洋观念相对比较淡薄,进入21世纪以来才开始提升海洋对经济发展和国家安全重要性的认知。海洋经济占中国国内生产总值的比重也要小得多,根据2010年5月国家海洋局公布的《中国海洋发展报告(2011)》,2010年中国海洋经济占国内生产总值的9.6%,在“十二五”期间,即使按照规划海洋新兴产业以20%的增长率发展,到2015年也不过占到24%左右。经济利益的差距性说明,越南、菲律宾等国在南海问题上很难做出实质性的让步,它们对南海问题的重视超过中国,也是完全可以解释的。

   美国对南海问题的高度关注同样由利益诉求所决定,它对南海问题的积极介入与中国在全球经济地位的显著提升具有很强的同步性。进入21世纪的第二个十年,中国的国内生产总值总量超过日本,位居亚洲第一,成为世界第二大经济体。中国实力的增长改变了亚太地区力量格局的对比关系,在很大程度上促使美国实施再平衡战略以遏制中国。而对于美国及其在亚洲的军事同盟体系来说,南海具有全球公共产品性质,是对美国承诺的同盟义务的一个试金石。尽管中国政府一再宣称南海问题不涉及航行自由和安全,但美国担心的是断续线意味着中国将整个线内水域定性为内水,这将极大威胁美国船只在这一水域的航行自由。由于美国在海上拥有的霸权及其在亚太地区多年维持的军事同盟体系,随着美国介入南海问题,围绕南海问题的争斗必然意味着中美对亚太地区海权的争夺,东亚海域将呈现周边多数国家围绕在美国周围,共同遏制中国拓展海洋实力的局面。

   除了出于国家利益的考量外,国外学者大多认为,中国政府对包括南海断续线在内的南海问题采取“模糊战略”是造成争议的重要原因。范?戴克将中国的南沙策略总结为“三不政策”,即权利主张不明确,不进行多边谈判,避免问题国际化。(46)彼得?达顿认为,马来西亚和越南在南海问题上的主张已经非常公开和详细,菲律宾的主张仍有很大的改进空间,并正在明晰化。但是,中国政府在断续线问题上却故意采取模糊政策,这是导致地区不稳定的主要原因。(47)

   分析决策过程是判断一个国家政策真实意图的重要途径。那么,中国的“模糊政策”是有意的,还是逐步发展而成的?对此,国外学界的观点存在分歧。多数学者认为,中国有意在南海问题上采取模糊政策,(48)但也有学者注意到中国缺乏完整的南海政策,中国的南海政策很大程度上服从于周边外交政策,且中国的外交政策受到外部安全环境的很大限制。保证稳定的周边环境仍然是中国外交的首选目标。从整体看,中国的南海政策缺乏连续性和统一性,不是一个有计划、按步骤操作的战略。(49)此外,中国国内行政管理体制存在明显缺陷,这在一定程度上夸大了中国政策的强硬性。例如,在2013年中国海洋局重组之前,中国涉海部门缺乏统一协调和指挥,各部门拥有很大的自主权且相互间存在竞争,它们倾向于采取强硬的维权姿态以维护本部门的利益,加之周边国家都在加强在南海的主权声索,中国才做出非连续性的、强硬的应激性反应。因此,目前中国外交政策的意图是对周边国家形成威慑,而不是通过强制力或武力改变南海问题的现状。这种威慑的政策偏好与中国军事战略的特征具有一致性,即中国不愿意直接使用武力解决南海问题,而倾向于通过行政手段维权,将南海冲突的烈度限制在有限范围内。(50)

   中国应如何应对南海断续线带来的挑战?是继续采取模糊战略,还是尽快明确断续线的性质和整个南海战略?中国学者的观点大致可以分为两派。一派认为尽快明确断续线的性质是中国海洋战略的必要之举。随着《公约》的颁布,国际海洋新秩序逐步建立,对南海“断续线”的法律意义做出适当定性和科学定义是必要的。(51)为了在南海问题上争取主动,要对南海问题给出清晰、准确的说明,这个问题不应再采取“模糊战略”,解决争端需要时日,明确立场可以选择时机,越早越主动。(52)另一派学者认为,在菲律宾等周边国家与中国尚未正式开始解决南海争端问题的外交谈判前,无论这些国家还是中国,均没有义务向国际社会单方面全面阐述其南海权利主张及其依据。因此,中国没有义务单方面地把自己所有的底牌都亮出来,没有必要公开、全面地把自己所有的法理依据都抖搂出去,那些应该是谈判桌上的内容。(53)

   笔者认为,在南海断续线问题上长期执行模糊政策,已经产生了双重负效应。在对外层面,引发了周边国家的疑虑和恐慌,断续线成为“中国威胁论”的佐证,也为美国以航行自由与安全为借口介入南海问题提供了机会。在对内层面,由于断续线地位不明,相关行政法规的细则无法制定,职能部门无法明确执法范围和采取相应的措施,实施海洋开发和管理无法可依,从而增大了与其他国家发生摩擦与冲突的可能性。更重要的是,断续线的性质长期不明还会使国内民众怀有不切实际的期望,加大未来政府政策选择的压力。长此以往,国内、国外双重压力不断增加,未来中国政策选择的空间会进一步被压缩。因此,中国官方应该在适当时机宣布该断续线的性质及依据,明确断续线地理坐标、连接方案和技术方法,使中方在南海问题斗争中更加有理、有据、有节。

   从目前的选择方案来看,虽然将南海断续线定性为岛屿归属线似为主流,但正如我国已故国际法专家赵理海先生所言,只有当南沙的绝大部分岛礁都掌握在我国手中,才能谈得上依据岛礁同周边国家划界问题。然而目前的形势恰巧相反,事实上,大量的岛礁都被周边国家非法占有。(54)

   如果将南海断续线定性为岛屿归属线与历史权利线相结合,或更有利于维护中国的主权权益。一方面,中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权,这是中国在南海问题上的一贯立场,也是中国学界达成的一致认知;另一方面,关于中国在南海拥有的历史权利,中国学者进行了大量的论述,他们指出,首先,断续线内的所有岛礁滩沙属于中国所有;附近海域及其资源属于中国所有;其次,断续线是中国主张南海诸岛周围海域海洋权益的重要依据,中国有权在南海主要岛屿建立12海里领海、200海里专属经济区和大陆架制度。再次,中国在断续线内享有历史性的捕渔权,活动范围及管理遍及整个南海;最后,中国在南海的历史性权利还应包括一部分传统的航行权利和油气开发的权利,以及对相关活动的管辖权。(55)此外,有学者还在研究中补充强调,必须认识到中国历史性权利在实践中的动态性,即随着科学技术的发展与人类利用、开发海洋能力的提高,中国还应该享有在断续线内其他资源的优先开发权以及包括但不限于海洋环保、海洋科研在内的优先管辖权。(56)

   结论

   较之国际社会对南海断续线的高度关注与争议,以及由此引发的周边国家与域外国家的外交举措,中国在2009年公布断续线后,官方至今没有后续的解释或行动,这在客观上造成了外界对中国在南海问题上采取模糊战略的误读,更重要的是,这实际反映了中国对断续线“外溢效应”的认知不足,以及关于解决南海问题的战略缺失。因此,明确断续线的性质已是当务之急。而在通盘制定南海战略中,中国必须至少考虑如何平衡以下两组关系:

   第一是法理与政治意志的关系。涉及争议岛屿海洋划界争端的和平解决,主要依靠缔结协议和提交国际司法机构裁决两种方式,而中国在2006年已就《公约》第298条发表声明,排除了国际司法或仲裁对我国海洋划界、领土争端、军事活动等三类争端的管辖,坚持有关国家通过协商谈判进行解决的立场。尽管如此,政治谈判仍然需要以法律为基础,中国必须加强对国际司法制度的研究,做好解决南沙岛礁领土争议问题的证据准备工作。另一方面,断续线不仅是法律问题,更是一个政治问题,因此要综合考虑当事国的主观意愿、岛屿的自然环境、岛屿的地理位置和公平原则,(57)以及亚太地区与国际环境的变化等因素,在坚实的法律的基础上,运用政治智慧和坚定的政治意志处理与解决南海问题。

第二是要处理好维权与维稳的关系。南海问题既是涉及中国国家核心利益的问题,也与中国的周边安全环境和中国实现民族复兴息息相关。坚定的维权意志与政策连续性,有利于国内与国际环境的稳定,而国内的稳定也会促进中国更好的维权行动。这是一项长期性议题,尤其随着海洋事务在中国国内政治中地位的提升,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际政治研究》(京)2014年2期

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