张洁:对南海断续线的认知与中国的战略选择

选择字号:   本文共阅读 829 次 更新时间:2015-12-27 19:57:50

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张洁  
是一个国家提出历史权利主张的要件之一。虽然中国强调南海是本国的传统渔场,中国最早发现、最早利用和最早管理南沙群岛,但是,同一时期,东南亚各国民众也在南海从事渔业和商贸活动,尽管那时现代意义上的东南亚民族国家政权还没有建立。因此,中国在南海的经济活动不具有唯一性和排他性,中国提出的历史依据缺乏法理基础,很难成为判例中的有效证据。他指出,中国应该针对国际社会的普遍质疑,使用国际语言,论证自己在南海拥有历史权利的合法性,厘清利弊,分析优势与不足,才能在南海维权的斗争中更加有理与有力。(23)

   第二,南海与美国的利益直接相关,断续线的主张对美国在南海的商业与航行自由构成威胁。2001年南海“撞机事件”和2009年“无瑕号事件”凸显了中美对于专属经济区管辖权的认知分歧,美国提升了对南海航行自由权的关注,而南海断续线附图的公布,进一步加强了美国的猜测和疑虑。葛来仪(Bonnie Glaser)指出,南中国海东北起台湾海峡,西南至新加坡和马六甲海峡,作为太平洋的一部分,与美国的利益息息相关。中国依据南海断续线,将大部分南中国海海域划为内海,将直接限制美国的行动自由。(24)

   美国学者认为,南海之于美国的利益,一是进入(access),二是稳定(stability)。(25)关于进入,确保无障碍进入南海海域对于美国具有重大利益。首先,全球每年有超过五万亿美元的货物通过这一海域,其中美国的货物超过一万亿美元;其次,无障碍通过是美国在包括东亚地区在内的全球范围内实现军事投射能力的重要保障,因为大量美国军舰都是从美国西海岸和日本通过南海进入印度洋和波斯湾的;(26)再次,南海地区是美国及其同盟国家联合军演及展开其他军事合作的重要海域,中国将断续线内水域划定为内水或是专属经济区,将极大限制美国军舰及其军事同盟的航行自由,进而损伤美国自第二次世界大战后在亚太地区获取的声誉与地位。(27)

   美国认为维护东南亚地区的和平与稳定意义重大,南中国海的安全关系到东亚和美国的繁荣,而地区冲突或局势紧张不仅会迫使各国不能将资源集中用于发展,而且由于对海上交通线构成威胁,将引起本地区贸易和跨国投资的减少。目前,南海地区的稳定面临的主要挑战是:相关争议国之间爆发武装冲突;相关国家频繁采取非武力的强制手段推行本国的主张;本地区出现的海军现代化,以及因此导致的地区军备竞赛升级。葛来仪强调,如果不能解决相关岛屿和水域的主权争议,将会导致该地区局势紧张并出现军事冲突,而引发冲突的主因是中国。(28)

   第三,南海问题是检验中国是否拥有权力、是否愿意显示权力,以及如何使用权力的关键性议题,断续线的公布标志着中国将采取过度自信的外交政策,这将损害现行的国际规则并对美国主导的亚太安全秩序构成挑战。(29)

   美国学者几乎是一边倒地认为中国的外交政策已经转向了过度强硬,但对于这种转向是主动设计还是被动应对的结果,美国学界存在不同看法。部分学者认为,断续线的公布是中国在南海问题上经过深思熟虑、系统扩张的行动之一,是经过中国高层授意和认可的。这种行为方式不仅是针对越南和菲律宾,而且也是中国处理地区与国际事务的真实写照,是对国际规则的破坏与挑战。(30)

   但是,以柯庆生(Thomas J. Christensen)和傅泰林(Taylor Fravel)为代表的另一些学者认为,中国的南海政策是一种被动式反应。中国本意只是试图通过宣示主权以显示实力,采取威慑以维护地区和平,但适得其反,周边国家都认为中国的这种行为引发了地区不稳定。(31)

   关于南海问题的解决途径,美国学者提出的建议大致可以归纳为:(1)美国应敦促中国遵守国际法的基本原则,放弃南海断续线的主权主张;(2)美国应保持在东亚的存在,这是约束中国在南海行为的重要措施;(3)美国应支持和参与多边努力。葛来仪强调,美国在领土主权问题上保持中立的同时,必须重视与其他国家一起分享来自国际准则的共同利益,而这些准则正在受到中国强硬外交政策的威胁。美国应该鼓励各方达成协议,对资源进行联合开发,积极推动各方与中国签订《南海各方行为准则》;(4)建议美国政府批准加入《公约》。(32)

   傅泰林、彼得?达顿、葛来仪等人来自美国不同的研究机构,多次出席国会外事委员会听证会,并对外交事务提出政策建议。美国官方采取的政策与学界的观点保持了相当的一致性,即改变了过去所持相对中立的态度,积极支持相关争议国联合制华,同时以南海航行自由为借口,以地区机制为平台,直接介入南海事务。

   2010年7月,美国国务卿希拉里?克林顿在河内发表讲话,强调有关各方应根据《公约》提出领土要求和关于海洋空间的权利主张,并以符合国际法的方式明确对南海的主权主张,对南海海域的诉求应该完全出于地形地貌,符合国际习惯法。(33)希拉里还敦促各方应达成《南海各方行为准则》,加强互信机制的建设。希拉里的这番讲话剑指南海断续线,公开指责中国不遵守国际规则。2011年7月,希拉里在东盟地区论坛上再次指出,南海争端各方都必须遵守国际法,拿出有力的法律依据证明自己的主权要求,而不仅仅是依据历史先例,明确要求中国就南海断续线做出澄清与解释。

   推动中国遵守和履行各种国际规则和规范,是奥巴马谈论中国政策时的重要内容。2012年1月在接受《时代》周刊专访时,奥巴马特意强调,“中国认为自己是发展中国家,因此不能与美国和欧洲适用一样的规则”,但中国已经长大,是世界第二大经济体,所以“无论在航海或贸易议题上,中国不能只选择对自己有利的,而必须遵守游戏规则,这也是亚太国家希望的”。(34)从2012年开始,美国转变直接干涉南海事务的方式,更多地鼓励某些南海争议国和东盟发挥作用,尤其认为东盟是国际法的积极支持者,是和平解决南海问题的关键力量。(35)美国在幕后加紧推动东盟与中国磋商《南海各方行为准则》,试图利用国际规则和规范约束中国,使美国将来面对和处理“中国话题”时,能联合地区其他国家在“规则制定”和“规则适用”的范畴内共同应对中国。

   综上所述,由于在国际体系中的不同定位、不同地缘政治考量、不同国家利益需求等因素,南海争议国和域外大国对南海问题的关注点存在明显的差异,前者最关心的是岛礁归属、海域划界和资源分配等议题,后者更多关注南海的航行自由与安全问题。以东亚最重要的地区安全对话机制之一的东盟地区论坛为例,在1994—2011年的主席声明中,关于南海的航行自由问题,仅在1999—2001年被提及三次。(36)到2011年前后,这一议题才逐渐成为东盟地区论坛的焦点之一。

   因此,航行自由与安全问题从来不是相关争议国家的关切所在,只是在中国崛起的时代背景下,由遏制或防范中国在地区与全球影响力的扩充的共识所决定,南海问题成为美国实施再平衡战略,积极拉拢东盟国家、联手制衡中国的重要“抓手”。

   三、认知差异及其根源分析:中国如何应对挑战?

   南海断续线对于中国学界来说并不是一个新议题,但是较之于近年来国际社会的高度重视,中国关于断续线的研究仍然大多局限于历史或是法理领域,对其战略意义认识不足,从而导致了与国际社会的认知错位。

   中国必须将南海断续线作为一个战略性议题,作为中国海洋安全战略、周边战略乃至国际战略的有机组成部分,从历史、法律、国际关系等领域进行综合性研究,尽快明确断续线的性质和地位。

   (一)国内外对断续线的认知差异与原因

   中国学界对南海断续线性质的研究由来已久,但是至今没有形成统一观点。其中,比较有代表性的包括海疆线说、历史性水域说、历史性权利说和岛屿归属线说。(37)这四种观点有很大的重合度,但也存在明显的分歧。

   首先,关于南海断续线的地位。中国学者较为一致地认为,断续线是经过近百年的历史形成的,是中国提出对南海岛屿的主权主张和相关海域海洋权利主张的重要依据,也是中国南海维权的关键因素,必须予以坚持。如果抛开断续线来讨论南海问题,不仅可能使中国在南海的主权地位和权利主张不复存在,海上划界的基础也将不复存在,甚至连争端本身也无法做出合理解释。

   历史事实是中国对断续线内岛礁与海域提出权益主张的重要法理依据。中国在南海的主权、权利及相关主张是在长期的历史过程中形成和发展起来的。根据史料考证,最晚从汉代时期,就有中国人在南海航行,他们先后发现了西沙群岛和南沙群岛,并不断进行开拓经营。虽然中国历经朝代更迭,但是中央政权长期存在,大量的历史资料可以证明中国对南海地区实行行政管辖的政府继承和国家权利的延续。根据17世纪前的国际法和国际实践,中国已经通过发现和实际占有取得了对南沙和西沙群岛的所有权。

   其次,关于南海断续线的性质。对断续线定性直接决定中国在南海的权利主张范畴。关于断续线内岛礁的归属,中国学者没有异议,官方也做出了明确表态,南海诸岛自古以来就是中国领土的一部分,是中国最早发现、最早命名、最早开发利用、最早行使领土主权管辖的。中国学者观点的分歧主要是关于线内海域及其附属权益的性质,即中国在断续线内的整个海域享有领海权,还是历史性权益,抑或是仅对岛礁附属海域享有专属经济区具有的权益。目前,中国学界关于这一问题的分歧是在加大而不是缩小,观点的多元化趋势也很明显,这无疑也加剧了国际社会的困惑和质疑。因此,对断续线的性质做出说明,是对内与对外、学术与现实共同的需求。

   比较国内外对南海断续线的认知会发现,南海断续线的法理基础是各方博弈的焦点。相关争议国和西方学者都认为,中国不能依靠历史依据相应提出对南海的历史权利,他们主张以国际法,尤其是《公约》为依据,试图利用其中有关专属经济区和大陆架的规则,作为判定南海岛礁归属和划分争议海域的基础。这是中国与国外学者关于南海断续线在法理方面最根本的分歧。

   国际法是处理各个国家及政府组织之间各种关系的规则和各项基本原则的总和,国际海洋法律制度是国际法的组成部分,但它们是西方的产物,也是现代的产物,在很大程度上是基于西方的历史经验,缺少欧美以外世界的历史发展进程和国家间关系。正如美国学者康灿雄(David C. Kang)指出的,国际关系源于欧洲的历史经验,如果照搬到对亚洲的研究,而忽略亚洲国家特有的历史、文化特性,政治和经济环境,难免会出现偏差。(38)而且,现代海洋法律体系庞杂,除了1982年的《公约》之外,国际海洋制度领域还存在着大量的、由习惯法构成的岛屿主权归属和附近海域管辖权的判例。如果以15—16世纪的国际惯例和国际法或18—19世纪的近现代国际法来衡量,中国对西沙、南沙群岛的神圣主权都是无可争辩的。(39)相关争议国强调以《公约》为依据解决南海问题,但是中国政府正式公布南海断续线已有半个多世纪的历史,早在以《公约》为代表的现代海洋法制度确立之前就已经确定并在一定范围内得到公认,后法不能否定一个国家既有的权利。(40)

多数南海争议国之所以试图以《公约》为法理依据,否定中国对南沙岛礁及其附属海域拥有的合法权益,其重要原因是,除了越南提出了一些所谓的历史依据外,(41)其他国家都无法提供历史依据,支撑它们在南海的主权声索。纵观历史,直到10世纪越南才建立了独立的封建王权,而在东南亚的其他地区,虽然先后建立了诸如苏禄王国、满者伯夷、马六甲王国等等古代国家,但是它们与现在的菲律宾、马来西亚、印度尼西亚等国在疆域上相去甚远,政权上也没有继承性和连续性。从16世纪开始,大部分东南亚地区先后处于荷兰、英国、法国等国的殖民统治下,直到第二次世界大战前后,菲律宾、马来西亚、印度尼西亚才建立现代民族国家,并开始逐步确立现在的领土领海边界,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际政治研究》(京)2014年2期

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