杨立新:我国老年监护制度的立法突破及相关问题

选择字号:   本文共阅读 329 次 更新时间:2015-12-26 22:36:14

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可以借助该法的修订,率先制定老年监护制度,进行先导性突破,成功的机会较大。因此,在国家老龄委讨论修法建议时,我们建议在老年人权益保障法修正案中规定老年人监护制度,并且写进了建议稿中。[17]2012年3月2日全国人大内务司法委员会举行专家会议,出席会议的有关民法、行政法以及老年法等专家一致认为,老年人权益保障法修正草案提出的老年监护制度设计,切实可行,是本次修法的一个亮点。2012年3月7日全国人大内司委召开专门会议,逐字逐句研究斟酌老年监护的条文。修法草案在全国范围内征求意见时,设置老年监护制度的意见得到充分肯定。

   2.修法中的不同意见

   在老年人权益保障法的修订过程中,规定老年监护制度是共识。但究竟应当怎样规定具体制度,存在不同意见:(1)借此机会全面建立我国的成年监护制度,完成成年监护制度的全面立法。(2)由于修订的法律是老年人权益保障法,不宜在这部法律中规定完整的成年监护制度,而应只规定老年监护制度,使老年监护制度完善化。(3)由于老年人权益保障法是一部综合性法律,无法完整规定老年监护制度,适宜规定老年监护中的主要制度即老年意定监护、指定监护和监护监督制度,其他的部分可以不作规定。(4)鉴于老年人权益保障法的特殊性和成年监护制度的复杂性,只规定最为特殊的老年监护制度即意定监护和指定监护,其他内容都不规定,使立法更为简洁。

   上述第一种意见没有被采纳,理由是,规定完整的成年监护制度不是老年人权益保障法的任务,而是“民法总则”的任务,应当在将来制定“民法总则”时在该法中作出这样的规定;老年人权益保障法是保护老年人的法律,只规定老年人监护制度顺理成章。这个意见得到各方的支持。在这个意见的指导下,可以选择的方案有后三种修法意见,其中第三种意见即规定老年人的意定监护、指定监护和监护监督制度的设想比较现实。理由是,意定监护是老年监护的核心制度,是特别必要的。民法通则有指定监护的现成规则,确定对老年人可以适用即可。监护监督制度特别针对的是意定监护制度的安全,没有监护监督制度,意定监护就有可能存在损害被监护人利益的危险。因此,直至提交给法律委员会的修正草案,都是按照这种意见设计的。修正草案第24条共设4款:“备完全民事行为能力的具老年人,可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人和监护监督人。“民事行为能力或者限制民事行为能力的老年人”无没有监护人的,参照有关法律的规定为其确定监护人。“护人自老年人丧失或者部分”监丧失民事行为能力时,依法承担监护责任。“护人不履行监护职责或者侵害老年人权”监益的,监护监督人有权要求有关部门处理,或者依法向人民法院提起诉讼。如果按照这”种意见立法,将会是一个比较完美的老年监护制度。可惜在立法的最后关头,第四种意见占了上风,主张采用最简单的方法规定老年人监护制度,因而形成了第26条。

   3第26条规定的老年监护制度的主要内容

   与修正草案规定的老年监护制度的条文相比较,第26条的内容比较简单,与完善的成年监护制度的差距较大。尽管如此,老年监护制度的主要部分已经完成,实现了成年监护制度改革的重大突破,大大缩短了我国成年监护制度与世界各国成年监护制度改革的距离,为我国老年人的权益保护提供了一个重要的法律措施。

   第26条规定的我国老年监护制度主要包括两部分内容:

   (1)老年意定监护。依照第26条第1款,意定监护是指成年人在其具有完全民事行为能力时,根据自己的意志,在自己的近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中,通过监护协议确定自己的监护人,待其丧失或者部分丧失民事行为能力时,由其确定的监护人承担监护责任的监护方式。我国已有的监护方式只有法定监护和指定监护,不存在意定监护。第26条规定的意定监护具有普遍保护老年人的重大意义,体现了对老年人自我决定权的尊重,可以使丧失或者部分丧失民事行为能力的老年人融人正常社会,参与普通生活,使之常人化、平常化。

   (2)老年指定监护。第26条第2款规定的是老年指定监护。如果老年人未通过意定监护事先确定自己的监护人,当他丧失或者部分丧失民事行为能力时,也应当对其进行监护,保护其合法权益。这一规定打破了成年监护只保护精神病人的局限,引进了老年指定监护制度,也是对传统监护制度的一大改革,具有重要意义。对丧失或者部分丧失民事行为能力的老年人进行指定监护,应当“照有关法律的规定确定监护人”依。意定监护制度以自我决定权的理念作为基础,是法律对自然人的自我决定权的尊重。因此,意定监护优先于指定监护。第26条将意定监护放在指定监护之前规定,体现的就是这种精神。

   二、我国现行监护制度的缺陷与第26条的立法意义

   (一)民法通则规定的监护制度的缺陷

   1896年,正值欧洲民法监护制度改革的高潮。但由于立法准备的不足,特别是对国外民法发展了解不够,民法通则规定的监护制度存在以下先天不足:第一,监护制度中的被监护人只有未成年人和精神病人,不包括对其他成年人的监护。

   即使与其他国家传统上规定监护(或者禁治产)和保佐(者准禁治产)等维护其他精或神耗弱等成年人的监护制度相比,保护范围也嫌狭小。这不仅使老年人丧失或者部分丧失行为能力时不能得到监护制度的保护,就连成年的植物人等的权益也无法得到全面保障。第二,监护制度中的监护方式欠缺。我国原来的监护制度只有法定监护与指定监护,不存在意定监护。在老年监护制度中,如果不设立意定监护,就不能体现对自我决定权的尊重,也无从体现私法意思自治原则,不能因应成年监护特别是老年人监护的需要。第三,缺少监护监督制度。对于监护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权益的,民法通则只规定了行为人“当承担责任”不能否认其中包含监护监督的意思,应。但什么人可以对监护人的上述行为提出承担责任的请求,依据何种权利、何种程序向法院提出上述请求,都缺少具体规定。缺乏监督的监护制度,不仅不能应对意定监护特别需要进行监督的现实,而且法定监护和指定监护中被监护人的权益受到侵害的,也无法得到有效、及时的救济。第四,对于成年人的无民事行为能力或者限制民事行为能力宣告只限于精神病人,不包括其他成年人,当然也不包括老年人。在宣告恢复民事行为能力上也是如此。

   (二)第26条规定老年监护制度在我国民事立法上的意义

   第26条规定老年人监护制度在立法意义上,最重要的就是加入了成年监护制度改革的潮流,对老年监护制度作出了具体规定,填补了对丧失或者部分丧失民事行为能力的老年人的意定监护和指定监护制度的立法空白,适应了老年社会的迫切需求。在具体内容上,第26条对于我国民事立法具有以下意义:

   1.补充民法通则规定的监护方式的不足

   在法定监护、指定监护的基础上增设意定监护,迎合了老年人对监护制度发展的迫切需要,适应了老年社会的现实需求。更重要的是,第26条为将来制定“法总则”建立民全面的成年监护制度打开了大门,使“民法总则”不得不面对现实,实现监护制度改革。

   2.促使建立监护登记制度

   成年监护登记制度作为一种公示制度,其作用在于将意定监护协议进行公示,取得合法性,并纳入政府监管范围。第26条的规定将促使立法机关在制定“法总则”时,民规定意定监护登记制度,保障被监护人的权益。

   3.扩展指定监护的适用范围

   针对老年人对指定监护制度的需求,规定在老年人丧失或者部分丧失民事行为能力时,可以依据民法通则第19条的规定,通过指定监护为其确定监护人,保护其合法权益,扩展了指定监护方式的适用范围。

   4.明确老年指定监护的适用程序

   在程序上,第26条第2款规定“老年人未事先确定监护人的,其丧失或者部分丧失民事行为能力时,依照有关法律的规定确定监护人”,其中依照有关法律的规定确定监护人,明确引申至民事诉讼法的具体规定。在民事诉讼法规定的“定公民无民事行为能认力、限制民事行为能力案件”(17条至第10条)中,没有限定只适用于精神病人,第89而是适用于“公民”。尽管该条原本是针对民法通则第19条规定的对精神病人指定监护的程序性规定,但因“公民”概念的弹性,给老年指定监护提供了基础,使之能够与第26条规定的老年指定监护制度相互衔接,提供老年指定监护的提出申请、行为能力鉴定、审理及判决以及公民无民事行为能力或者限制民事行为能力的原因已经消除时原判决的撤销所适用的具体程序。

   5.推动完善监护监督制度

   民法通则第18条第3款规定:“护人不履行监护职责或者侵害被监护人的合法权监

   益的,应当承担责任;给被监护人造成财产损失的,应当赔偿损失。这一规定明确了监”护人失职的后果,但并不是一个完善的监护监督制度,更不能适应意定监护监督的需要。第26条尽管没有规定监护监督制度,但由于有明确的制度疏漏,对于将来制定“法总民则”规定完善的监护监督制度,无疑具有现实的推动作用。

   6.扩大侵权责任法

   第32条规定的监护人责任的范围侵权责任法第32条规定:“民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害无的,由监护人承担侵权责任。监护人尽到监护责任的,可以减轻其侵权责任。”依照民法通则的规定,行为人并不包括丧失或者部分丧失民事行为能力的老年人。而在第26条实施之后,对于丧失或者部分丧失民事行为能力的老年人实施侵权行为造成他人损害的,可以直接适用侵权责任法第32条的规定,由监护人承担监护责任。

   7.对民事诉讼制度产生影响

   首先,扩大了无民事诉讼行为能力人的范围。在第26条实施之前,未成年人、精神病人没有诉讼行为能力。他们作为当事人参加民事诉讼,“他的监护人作为法定代理人由代为诉讼”(民事诉讼法第57条)。第26条实施后,丧失或者部分丧失民事行为能力的老年人作为当事人参加民事诉讼的,也由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。

   其次,民事诉讼法第187条规定的“公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件”将扩大认定适用于丧失或者部分丧失民事行为能力的老年人,可以通过这个特别程序为其指定监护人。同时,根据民事诉讼法第188条、第189条和第190条的规定,对申请宣告为无民事行为能力或者限制民事行为能力的老年人,在必要时进行鉴定;在申请宣告的诉讼中,为被宣告人设定代理人;在被宣告人丧失或者部分丧失民事行为能力的原因已经消除时,应当作出新的判决,并撤销原判决,恢复老年人的民事行为能力。

   (三)第26条规定的老年监护制度存在的问题

   尽管第26条规定了老年意定监护和老年指定监护,但距离老年社会对老年人以及成年人监护制度的需要,还存在以下问题:

   其一,第26条只规定了老年人的意定监护和指定监护,没有规定精神病人以外的其他成年人的监护制度。即除了精神病人和年满60周岁的老年人之外,1岁以上不满8周60周岁的成年人,尽管丧失或者部分丧失了民事行为能力,也不能获得监护保护。

   其二,只规定了意定监护而没有规定意定监护的具体实施方法。意定监护是通过意定监护协议确立监护关系的,意定监护关系的性质属于附条件的民事法律行为,所附条件就是设定意定监护协议的本人丧失或者部分丧失民事行为能力,当该条件成就时,监

护协议立即生效,监护人开始执行监护职责。这是关乎被监护的老年人民事权益的重大事项。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学研究》2013年02期

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