高一飞 祝继萍:司法公开评估体系的机制创新

选择字号:   本文共阅读 202 次 更新时间:2015-12-23 21:12:03

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高一飞 (进入专栏)   祝继萍  

  

   【摘要】审判公开到司法透明度的演变过程是司法公开的内容、方式、程度扩张的过程。随着司法透明理念深入人心,在社会指标运动及法治指数的影响下,最高人民法院颁布了《司法公开示范法院标准》,随后地方各级人民法院纷纷探索设计司法公开评估体系以评估司法公开的水平。2013年10月28日,最高人民法院颁布了《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》,为司法公开评估体系提出了新要求:一方面要更加注重司法公开内容的精细化和规范化,另一方面强调司法公开载体建设的重要性。今后的司法公开评估体系建设将坚持司法公开中内容公开和方式公开并重的理念,并在现有对内容评估标准已取得一定成效的基础上更加重视对司法公开方式评估标准的构建。

  

   【关键词】 司法公开  评估体系  公开内容 公开方式

  

   随着司法公开改革的深入,无论是公开的内容、公开的方式还是公开的程度,司法公开都获得了进一步的发展。传统的审判公开原则已经无法满足公众对司法运作过程透明度的要求,而司法必须以民众作为基础,反映民众最广泛的意愿。一个国家的司法如果不能得到民众最广泛的信赖,司法便会被扭曲,成为一种异化的力量。要想司法得到民众的信赖和获得广泛的民众基础,就必须使司法体制及其运作具有“透明度”[1],而司法“透明”的实现依赖于一套完备的司法公开评估体系。

  

   一、我国司法公开评估体系的演变历程

  

   司法公开是诉讼活动的一项准则,它的目的在于保持司法制度运作的完美和司法活动过程及结果的公正,它是人们对国家法制的依赖感和司法的公信力的来源。[2]司法公开是司法公正的基础,是司法腐败最好的“防腐剂”,也是提高司法效率、司法公信力以及司法权威的前提。

  

   公开审判制度最早由18世纪意大利著名法学家贝卡利亚提出,他在其名著《论犯罪与刑罚》中猛烈的抨击了当时封建主义的司法专横、秘密审判和法官的擅断,并指出:“审判应当公开,犯罪的证据应当公开,以便使社会唯一制约手段的舆论能够约束强力和欲望”。[3]随后,审判公开原则成为了一项基本诉讼原则为世界各民主国家立法所接受,也得到了国际社会的认可。《世界人权宣言》第10条和《公民权利与政治权利国际公约》第14条第1款均声明,人人有权得到依法设立的独立和无偏倚的法庭公正的、公开的审判。

  

   审判公开原则同样是我国诉讼制度的一项基本原则。我国宪法第125条明确规定:“人民法院审理案件,除法律规定的特别情况外,一律公开进行。被告人有权获得辩护。”我国三大诉讼法也均规定了审判公开原则。审判公开原则的具体含义包括一下三个方面的内容:(1)人民法院在审理案件时,应向当事人和诉讼参与人公开;(2)对于公开审理的案件,依法允许群众旁听,允许新闻记者采访报道;(3)审判结果公开。[4]然而,审判公开原则仅仅局限于审判阶段,公开的内容与方式较为单一,远远无法满足公众日益扩张的司法知情权以及司法参与权,于是要求整个司法运作过程公开的呼声越来越高。

  

   纵观人民法院三个改革纲要中关于司法公开的规定,我们不难发现中国司法改革从审判公开走向司法公开的发展轨迹。人民法院五年改革纲要(1999-2003)第12条规定:“严格执行最高人民法院1999年3月8日发布的《关于严格执行公开审判制度的若干规定》,全面落实公开审判制度。”此时的公开审判仅限于开庭审理和宣判两个阶段。人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)第10条规定:“进一步落实依法公开审判原则,采取司法公开的新措施,确定案件运作过程中相关环节的公开范围和方式,为社会全面了解法院的职能、活动提供各种渠道,提高人民法院审判工作、执行工作和其他工作的透明度。”

  

   在第二个五年计划中,从审判公开到司法公开概念的转变是一大亮点,公开的范围也进一步扩张,包括审判公开、执行公开和其他工作的公开。随后,在人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)第25条中规定:“加强和完善审判和执行公开制度。继续推进审判和执行公开制度改革,增强裁判文书的说理性,提高司法的透明度,大力推动司法民主化进程。完善庭审旁听制度,规范庭审直播和转播。完善公开听证制度。研究建立裁判文书网上发布制度和执行案件信息的网上查询制度。”司法透明度概念首次在司法改革纲要中亮相,司法公开的内涵和外延进一步扩张。人民法院三个改革纲要生动地展示了我国司法公开的发展历程:由审判的狭义一元公开变为司法的广义多元公开(立案、庭审、执行、听证、文书、审务六公开)。有学者将人民法院三个改革纲要概括为我国司法公开的三个时期:庭审公开时期(2004年以前),有限司法公开时期(2004-2008),全面司法公开时期(2009- )。[5]

  

   2013年10月28日,最高人民法院颁布《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》,这一部被誉为司法改革“一号文件”的《若干意见》再一次聚焦司法公开改革,并认识到司法公开改革离不开司法公开方式的不断拓展,强调:“充分发挥现代信息技术的作用。重视运用网络、微博、微信等现代信息技术和方式,扩大司法公开的影响力,丰富司法民主的方式和内容。对社会广泛关注的案件和普遍关心的纠纷,要主动、及时、全面、客观地公开相关情况,有针对性地回应社会公众的关切和疑惑。要研究和把握自媒体时代舆情与司法审判相互影响的规律与特征,加强对网络舆情的分析研判,正确对待来自社会各方面的意见与建议,勇于纠正工作中的缺点,及时弥补工作中的不足,敢于抵制非理性、非法的诉求以及恶意的舆论炒作,善于正面引导社会舆论,逐步形成司法审判与社会舆论常态化的良性互动。”

  

   由此可知,近几年来,我国司法公开的内容不断丰富、深化,司法公开的方式也不断拓展、多样化,而司法公开评估体系正是对司法公开的内容和方式进行全面评估的一种制度设计。过去,我们评估司法公开通常强调评估司法公开的内容,如:2010年,最高人民法院为进一步落实《最高人民法院关于司法公开的六项规定》,制定了《司法公开示范法院标准》,从立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开以及工作机制七个方面评估示范法院的司法公开水平;2012年11月1日,首个评估法院司法公开程度的司法透明指数在浙江省湖州市吴兴区人民法院诞生,其将司法透明定格在行政管理和司法过程两个维度上,其中行政管理包括:人事管理,财务运行,公众交流;司法过程包括:立案公开,审判公开,执行公开。每个一级指标下面还涉及10-20个共100个二级指标,对法院司法公开有了更进一步的要求。[6]浙江法院的司法透明指数的设计在一定程度上标志着我国司法公开进入数据化时代、精细化时代,过去笼统、概括式的公开不再能满足人们的需求,精细化的司法公开评估体系已是符合客观需要。

  

   2014年《法治蓝皮书》推出《中国司法透明指数报告》、《中国海事司法透明度指数报告》、《中国检务透明度指数报告》和《浙江法院阳光司法指数报告》四大司法透明度指数报告,表明我国司法透明实证研究达到新高度。蓝皮书中《中国司法透明度指数报告》首次将最高人民法院和民族自治地方的法院纳入测评范围,实现最高人民法院、高级人民法院和较大的市的中级人民法院全覆盖;首次发布中国海事司法透明度指数,对全国10个海事法院的司法透明度进行评估;首次发布浙江法院阳光司法指数,对浙江省三级103个法院的司法透明状况进行评估。[7]

  

   随后,全国许多法院都开始结合自身的实际情况探索设计司法公开的评估体系。如2014年7月河北省高级人民法院指定的《河北法院阳光司法指数评估暂行办法》通过对省内各级法院司法公开工作进行量化打分和定期公布,对评估中发现的问题向参评对象发送点评意见,督促整改,而最终评估结果将进行全省排名并向社会公开。[8]2014年9月江苏省宿迁市中级人民法院发布了《宿迁法院阳光司法指数评估体系》,将司法公开各项工作进行量化评估,宿迁中院的阳光司法指数评估体系,分为内部评估指数和外部评估指数两部分,其中内部评估指数包括4项一级评估指标和30项二级评估指标,每项指标均设置了相应的权重,以方便评估;外部评估包括向诉讼参与人和社会公众开展的共26项问卷调查。内部评估每半年进行一次,外部评估每年进行一次。根据各项指标的评估得分与权重,将综合计算出法院的“年度阳光司法指数”,连同评估报告向社会公开发布。[9]

  

   二、客观看待司法公开评估体系的利与弊

  

   如何看待各地不断涌现出的一系列的司法透明指数?事实上,关于建立数字化、精细化的司法公开评估体系的争论一直以来从未平息过。所谓的司法公开评估体系通常是以统计学上的指数概念为基础,是通过建立一套切实有效的量化评估指标,运用科学规范的评估方法,对一个地区或国家的法院司法公开状况进行定性、定量、定位分析评价而得出的一种动态相对数,再根据评估得出的数据进行考核评价和奖惩。[10]如何客观地看待司法公开评估体系并合理地运用该制度,真正做到趋利避害是我们在探索设计司法公开评估体系之前必须明确的问题。

  

   (一)司法公开评估体系的作用

  

   首先,司法公开评估体系可以客观地反映一个地区的司法公开水平。由于司法公开评估体系的评估范围全面,指标广泛具体,且量化的评估方法直观明确,如同司法公开的晴雨表,能够客观地反映出一个法院的司法公开水平。同时,通过对司法公开指数的的走势图进行理论分析、趋势分析、价值效用分析等帮助决策者全面把握司法公开的情况和发展趋势,从而做出正确的决策。

  

   其次,司法公开评估体系具有良好的指引、导向作用。司法公开评估体系为司法公开水平相对较高的地区构建了约束机制,也让司法公开水平相对落后的地区有了改进的目标和方向,是强化和推进司法公开的催化剂。司法公开评估体系的存在有利于推动司法公开原则从理念向行动的转变,也是实现司法公开从硬性约束向内在自觉转变的有效手段。

  

   第三,司法公开评估体系搭建起司法与民众沟通的桥梁。司法公开评估体系通常包括内部评估指数和外部评估指数,外部评估指数的设计是面向当事人、社会公众、专家学者和新闻媒体等,这无疑搭建了民众参与司法民主监督的平台,保障了当事人和民众的相关司法权利。同时司法公开评估体系还有利于提高民众对司法的信赖和关注,也是公民法治教育的重要途径。

  

最后,司法公开评估体系有利于提高司法公信力、树立司法权威。司法公开评估体系的存在一方面约束了司法审判人员,给其造成了一定的压力,将其行为限制在法律的范围内,提高司法效率,(点击此处阅读下一页)

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