宣晓伟:中央集权制的过去、现在和未来

——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之三
选择字号:   本文共阅读 674 次 更新时间:2015-12-20 11:56:40

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宣晓伟  

   “尧舜之道,不以仁政,不能平治天下。……,故曰‘徒善不足以为政,徒法不能以自行’。……,是以惟仁者宜在高位”。

   ——孟子(《离娄上》)

  

  

上两篇文章讨论了改革以来中央与地方关系调整所取得的成绩和目前面临的问题,指出当前的“治乱循环”与中国传统王朝的“周期循环”在逻辑上具有一定的相似性,并分析了一个现代国家的中央与地方关系所具有的基本特征,即:强大稳定的中央政府、充满自由活力的地方,以及规范化的中央与地方协调机制。

   对照以上基本特征,可以看到中国无论是在传统王朝还是现在,在中央与地方关系处理上与现代国家的要求相比存在着明显差距。

   理顺中央与地方关系,是中国构建现代国家、推进国家治理体系和治理能力现代化的核心内容

   中国传统王朝有一套基于自身悠久独特文化传统的国家治理理念和制度体系,它对于中央与地方关系的处理,在加强中央集权、维护整个国家大一统局面等各方面都不乏成功之处。传统王朝治理的许多观念和做法,现今仍然值得我们借鉴和继承,正如钱穆指出,中国的传统政治不能很简单地说是专制政治,用“专制黑暗”四字来全盘抹杀。

   然而,传统王朝在处理中央与地方关系的弊端也是显而易见的,尽管中央集权的程度很深且不断加强,但中央对于整个国家的管控能力事实上是相当弱的。一方面中央对于地方制定了严格、细密甚至繁琐的各种法律法规,地方官员动辄得咎;另一方面中央根本做不到对地方的有效控制,地方的贪腐现象极其普遍。中央对地方的管理很大程度上依赖地方官员自身的道德表现,难以做到黄仁宇所谓的“数目字管理”。或像韦伯所说:中国传统社会中“下属的官府通常将中央政府的谕令看作是伦理性的、权威性的建议或期望”。

   因此,中央对地方的控制更多是名义和道义上的、而非实际能力上的。典型的例子是,中央政府对地方官员薪酬的控制。表面上按照规定中央政府支薪给地方官吏,与此同时确定地方官吏所辖区域内每年的税收总额,并定下中央在其中抽取的比例,从而间接固定了地方官员靠着课征租税所得到的俸禄额度。而实际上,地方官员负责向中央缴纳一个定额的租税额,而他自己则从征收来的规费与租税中支付行政经费,并将余额保留给自己。由此造成中央宣称的税收和实际地方官员征收的税收额度,有着惊人的差距,以地租为例,两者的比率可达一比四。实际情况是,中央很难确知具体州县与地区的实际总收入,也根本谈不上对地方官员收入的充分了解和有效控制(参见韦伯(2010, b)《中国的宗教—儒教与道教:韦伯作品集》,广西师范大学出版社,第99-101页)。

   综合来看,传统王朝下国家治理体系的实际表现是较为低下的,国家对于整体经济的控制和汲取能力比较弱,基本上保持在较低的名义税赋水平,国家财政收入在经济总产出中的比重也低。由此导致整个国家的财政能力、军事实力等各方面都相对薄弱,总体呈现大而不强的状态。

   新中国的建立在中央政府的组织力和控制力上大大向前迈进了一步,使得整个国家的能力和实力明显提升,但也谈不上中央与地方关系的良好处理。在现有中央与地方关系的各项制度安排下,“上有政策、下有对策”的现象仍很普遍,地方官员的腐败问题也难以得到有效遏制;而以乡村自治为突破口的地方自治和地方民主推进缓慢,乡镇政权从原有的“汲取型”向“悬浮型”转化,体现出越来越多受制于上级政府的“政权依附性”特色,上级政府集权程度不断加强,下级政府正当的决策自主权无法得到保障。

   目前的中央与地方关系,与传统王朝一样陷入相似的境地,一方面似乎受困于中央集权不足而难以有效约束地方行为、贯彻中央意图;另一方面又好像深陷于中央集权过度而使得地方越来越失去自主性。因此,无论是建立一个强大稳定的中央,实现中央对整个国家的有效控制;还是拥有一个充满自由活力的地方,充分保障地方的自主发展权利;或是形成一个规范化、制度化的中央与地方协调机制,以公开和专业化的方式来有效解决中央与地方之间的矛盾冲突,当前中国的中央与地方关系还远未达到上述目标,中国要想建立现代国家治理体系下的中央与地方关系,还有很长的路要走。

    在传统与现代的矛盾冲突中构建中国的中央与地方关系

   中国的现代化进程是从遭遇西方冲击以后才真正展开的。自鸦片战争以来,中国被迫从几千年朝代循环的旧轨道中跃出,在器物、制度和思想观念的不同层面遭受了巨大的冲击,个人、家庭、社会和国家经历了根本的变迁,以逐步实现从一个传统农业帝国向现代工业强国的转变,目前这个现代化转型过程尚未根本完成,而如何构建合理的中央与地方关系,则是中国实现现代化转型中的重要内容。在现代化转型的视角下研究中国未来的中央与地方关系如何调整,意味着需考虑到以下几个方面。

   一是充分注意到中国中央与地方关系安排上的独特性和传统性。中国是世界上人口最多的国家,幅员辽阔、地区差异巨大,要实现合理安排中央与地方之间关系的目标,极其困难和艰巨。任何对中央与地方关系调整的设想和建议,必须考虑到中国问题的规模性、复杂性和现实可能性,它绝不是靠着简单模仿和照抄照搬、或几个灵丹妙药式的建议和措施就可以在短时间内一蹴而就解决问题的。与此同时,中国有着自成体系、悠久独特的文化传统,在中央与地方关系上也形成了一套颇具特色的理念和制度安排,这些传统的观念和做法对我们目前的选择仍然有着极其深远的影响,尤其是一些深层次的观念和制度,常常形成强大的惯性,使得我们自觉不自觉地遵循它的传统。例如在传统中国,地方官员被当作地方百姓的父母官,应秉持“爱民如子、为民造福”的治理理念;而在当今中国,则同样要求地方官员要“为官一任、造福一方”,两者之间有着很强的继承性。此外,士大夫阶层(即读书人、政府官僚、地方士绅三位一体)在传统中国的国家治理中扮演着核心角色,它在凝聚国家共识、实现中央对地方管理上具有无可替代的重要作用;而当代中国的执政党在实现国家治理、协调中央与地方关系上,在某种程度上扮演着类似的角色、起到相似的作用。

   二是要平衡继承与改变、坚持与借鉴之间的矛盾。中国的现代化转型,从最根本来看是中国文明传统如何应对西方文化的冲击,并对其有效学习、吸收和融合的问题。中国中央与地方关系的未来调整,必然也是一个如何借鉴现代国家成功经验和做法的过程。就像对待中国传统文化存在着一个“哪些应该继承、哪些应该改变”的问题,对待以西方相关的理念和制度安排时,同样也有一个“哪些需要坚持我们自身的特色,哪些需要学习他人的做法”的选择。正如钱穆在论述中国如何向西方借鉴学习政治制度时所言,“政治制度必然得自根自生,纵使有些可以从国外移来,也必然先与其本国传统,有一番融合媾通,才能真实发生相当的作用。否则无生命的政治,无配合的制度,决然无法长成”。制度层面如此,思想观念层面则更是如此,文化和价值观念的转变不可能像机器更换零件一样,“放弃某些要件,调整其机能来吸收新的文化要件,重新更换它最深藏并且很遍在的若干价值观念”(参见殷海光(2011)《中国文化的展望》,商务印书馆,第413页)。在探讨中国中央与地方关系未来的演变可能时,需要摒弃非黑即白的简单化思维,应采用一种既继承传统又改变传统、既学习他人又坚持自我的态度。

    在现代化转型的大背景下探究中央集权制的未来演变

   无论是在描述中国传统时期还是现今的中央与地方关系时,人们通常会使用“中央集权制”这样的名词。从更为规范的角度出发,“单一制”(unitary)也常被用来界定中国的中央与地方关系。“单一制”是指国家政治制度是一个中央控制下的统一整体,主要表现为国家只有一部宪法和一个最高权力来源(即中央政府),地方政府则从属于中央政府的领导、授权或委托。有的学者则将“中央集权制”直接等同于“单一制”(参见张千帆(2003)《宪法学导论——原理与应用》,法律出版社,第201~202页)。

   尽管一般认为单一制更倾向于中央集权,而联邦制则更倾向于地方分权;但无论是在理论上还是现实中,这样的归纳都远非确切,不少单一制国家的地方分权程度远远高于联邦制国家。实际上,用单一制和联邦制来简单区分中央与地方关系的不同特征,更多时候带来的是一种混淆,现代各国的联邦制或单一制,其区别与其是确切的, 不如说是微妙的。因此,有鉴于中国当前中央与地方关系所呈现出不同于普通“单一制”国家的独特状况,也有的学者用“财政联邦制(Fiscal Federalism)”,“行为联邦制(De Facto Federalism)”来描述现今中国的中央与地方关系。

   到底用怎样的名词来恰当概括中国的中央与地方关系,显然还有进一步讨论的余地,由于本研究更侧重从中国中央与地方实际表现出来的关系加以探讨,所以将采用“中央集权制”来描述中国的中央与地方关系。本文中的中央集权制是指:在法律上地方的权力来自中央的授权,在行政上地方政府从属于中央政府,在人事上地方领导人由中央任命,在财政上地方也很大程度依赖于中央。

   更为重要的是,本文认为“中央集权制”较为准确地把握住了中国从古到今中央与地方关系中的最本质特征,即所谓“天命观”和“大一统”理念所派生出的一系列制度安排,它意味着国家权力的来源和行使方式是一元化的,中央在名义上有着绝对、不容挑战的权威,在与地方的互动中占据着更为主动的地位。

   “天命观”是在商周时期所始的一个重要理念,从国家政权的角度来看,意味着其统治者的正当性受命于天,与此同时,它强调统治者的德行和政绩对维持天命的必要性。“天命观”为中国的国家构建提供了一种人文主义与历史理性主义的传统,这与其它传统社会是迥然不同的。“大一统”一词出典于《春秋公羊传•隐公元年》,即“何言乎王正月?大一统也”。大一统意味着王者受命,制正月以统天下,令万物无不皆奉之以为始,从而形成“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的统一和集权的格局。在战国时代,业已流行着大一统、王天下、天下一家、中国一人、大同等思想,它为秦朝统一奠定了相应的思想基础,也成为了几千年来指导中国国家建构的最重要理念。

   与此同时,在中国的中央集权制下的中央与地方关系,还呈现出类似于“父与子”式关系的独特表现和特征。在中国传统王朝的“中央集权制”下,中央与地方之间的关系被赋予了拟血缘亲缘式的某种伦理意义,它是“家国同构”关系的延伸和放大,使得传统至今的中国式中央集权制并不完全等同于西方语境中的“中央集权制”的含义,这根本上是由于中国传统文化尤其是儒家文化的影响和作用所致。

   可以看到,无论是中国传统王朝、还是建国后和改革开放至今,中央集权制的理念和制度一直支配着中国的中央与地方关系安排,目前中央与地方关系所产生的“治乱循环”之所以与传统的“王朝循环”具有一定程度的相似性,最根本的原因也是因为中央集权制的逻辑和做法至今还在产生影响和发挥作用。无疑,在中国现代化转型的过程中,如何继承和改变传统、借鉴和学习西方以对未来的中央集权制进行调整,也将会对中国中央与地方关系的变迁起到决定性的影响。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国发展改革网

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