周小平、刘志强:地方自治的理论与实践

选择字号:   本文共阅读 460 次 更新时间:2015-12-18 12:28:13

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周小平   刘志强 (进入专栏)  

  

   内容摘要:地方自治是指一定的地域范围内的居民自愿通过民主方式组成自治团体,产生自治机关,自行处理与自己有关的事务,一般情况下国家不得干预的一种社会管理方式。地方自治是人类历史发展过程中自然产生的一种社会秩序,它是人类个体行使权利的结果,因而它是权利而不是权力。从构成要素上讲,地方自治是个人自主权、社会自治权与地方自我管理权的一种权利叠加。自清末以降,地方自治一直是中国政治进程中的主要内容,但由于政治家在制度建设上更多的基于政治功利的考虑,因而真正符合宪政意义的地方自治在中国史上并未建立。这表明,在国家体制范围内,地方自治的实现与完善,必须限制国家权力。

  

   早在19世纪末期,主张政治改革的中国近代精英人士就以批判腐败的官僚制度为出发点,提出了由士绅“自治之身,自治其乡,再由一乡推之一县一府一省,可以成共和之郅邦,臻大同之盛规”的设想。① 此后,各种各样名目的自治运动风起云涌,构成了近代中国政治史上一道亮丽的风景。但是,由于我国历史上关于地方自治的实践只是出于政治功利的考虑,对地方自治得以形成的社会政治条件并没有从理论上作深入的探讨,因而,真正宪政意义上的地方自治并未实现。事实上,从政治法律的角度看,由公民参与与自己本身利益相关的事务的管理,本身就是现代民主的一条重要原则。对于公民而言,与其利益联系更密切的是地方性事务,而不是全国性事务。因此,扩大政治民主内涵的一个重要途径和方法就是建立和发展地方自治的民主性。

   一、地方自治的理论与性质

   宪政意义上的地方自治已经有了数百年的历史,② 但对于“地方自治”的概念,学界并没有一个统一的定义。有人认为地方自治是指通过宪法规定,由中央授权给地方行使与地方有关的公共事务的权力,同时接受国家的监督;有的人则认为地方自治是由一定范围内的全体居民组成法人团体,通过自治机关按照自己意志处理本区域内的公共事务,中央政府不得干预,以保护本区域内公民的合法权益的制度;有的则认为地方自治只是一种制度上的安排,通过放权的形式以减轻中央政府的管理负担。这种概念上的分歧主要是由于世界各国历史文化背景和地方自治实践的差异,尤其是英美法系国家与大陆法系国家在地方自治权的法源和属性认识上的区别而产生的。

   大陆法系国家强调地方自治的国家本位,倾向于认为地方自治是在以国家为主导的前提下,通过自上而下的制度性安排而授予地方以一定的管理本地方事务的权力,国家也可以根据需要随时撤回这种权力。因此,在大陆法系的理论中,常常将地方自治当作一种中央权力的纵向分配,与国家公权力的横向分割形成对应,并且将此界定为民主制度的基本框架,即上下左右的权力制约。我国台湾学者林文清就认为:“为了填补传统权力分立原则之漏洞,遂有‘垂直的权力分立’之导入。中央与地方之关系应走出传统之窠臼。而以民主与法治国为准据,再建彼此之关系。一方面经由民主化之要求,使得人民有权参与与自己密切关系之地方事务,并有自我形成与决定之自治权利。另一方面地方自治团体与上级监督机关或自治团体内部,藉由监督与制衡,形成‘垂直的权力分立’。”③ 而英美法系国家则相反,它基于长期以来形成的自由主义观念,更重视地方的自主性,担心国家权力的过分强大会不正当地损害地方利益,最终侵犯公民的个人权利。因此,在英美制度中,地方不只是构成国家的基本单位,地方本身就是一个独立存在的权利主体。中央国家机关的权力与地方国家机关的权力是通过民主的宪法进行分权实现的,与中央国家机关不是一种直接的领导与被领导的关系。地方自治的权利不是由中央分配给地方的权力,而是地方自身固有的权利。地方自治的权利不是从上而下的授予,而是自下而上的对中央权力的限制,这种意义上的地方自治旨在防止中央权力对地方事务的干涉,有利于消除地方区域的公民对强大的中央国家权力的担心。

   我们认为,英美法系的地方自治同时融合了个人自治的理念,其认识更符合地方自治的本来意义。从词源的角度说,“自治”(autonomy)一词来源于希腊语,“auto意即自我(self),nomos意即规则(law)。因此,自治意味着自我管理。”④ 从历史的角度来看,宪政下的地方自治也起源于英美法系的“原产地”英国,其目的也就在于限制王权的过分强大,以维护地方自身的利益。因此,笔者试将地方自治的概念定义如下:地方自治是指一定的地域范围内的居民自愿通过民主方式组成自治团体,产生自治机关,自行处理与自己有关的事务,一般情况下国家不得干预的一种社会管理方式。

   那么,为什么会有地方自治这样一种制度呢?其根本的理论基础何在?基于对地方自治的性质认识上的差异,目前学术界关于地方自治理论的说法可谓众说纷纭。这些学说总括起来可以划分为两类:权利本位的自治观和权力本位的自治观。英美法系倾向于权利本位,而大陆法系则倾向于权力本位。权利本位的地方自治观强调自治是包括集体自治在内的人的固有权利。由于权利具有先验的正当性和不可剥夺性,因此这种地方自治观更有利于保护地方自治权的行使。相反,权力本位的地方自治观则不认为地方自治权是自治团体的固有权利。而是来自中央政府的授权,具有派生性。这种地方自治观将地方自治仅仅当作一项制度设计,并且可以根据中央的需要随时加以改变。这样,地方自治就只有工具价值,其本身并不包含有独立的内在价值。

   地方自治是人类历史发展过程中自然产生的一种社会秩序.它是人类个体行使权利的结果。但是长期以来.地方自治一直都被当作一个与中央集权相对立的概念。后者的“权”毫无疑义是指“权力”,这导致人们不假思索地认为前者的“权”也是同一个含义。而且在宪政制度下,人们通常认为地方自治是一种纵向分权模式,即依照宪法规定将公权力从中央分割一部分归地方行使,与立法、行政和司法的横向分权相对应,构成宪政制度的整体框架。由于这样一个制度模式在英美等国的成功,许多一直实行中央集权的国家纷纷效仿,将长期由中央垄断的一部分与地方性事务有关的权力授予给地方。我国百年来的地方自治实践,就是在这样一种理念下进行的。直到今天,仍有人将其简单地称之为“权力下放”。然而,权力是个体为了更好地实现个人利益通过让渡权利产生的,当权力的不当行使侵犯个体权利时,个体可以联合起来收回自己的权利,使权力归于无效。也就是说,权力可以随时产生,也可以随时被解除。而权利则是在人类历史发展过程中自发形成的,具有天然的合理性。权利一经产生,除非权利主体自愿,否则不得随意被剥夺。因此,与其说中央将权力下放给地方,不如说中央将原本属于地方的权利返还给地方。

   在我国理论界,对地方自治权的正当性之基础并没有作过深入的探讨,更多的只是对地方自治的功利价值和历史演变进行反复的论证。虽然我国宪法也对地方自治规定了相应的条款,但对其性质并没有给予明确的界定。《中华人民共和国宪法》第4条第3款规定:“少数民族聚居的地方实行民族区域自治,设立自治机关,行使自治权。”这里所指的“自治权”明显是权利而非权力。然而《中华人民共和国宪法》第115又规定:“自治区、自治州、自治县行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”这里,“自治权”又变成了权力。⑤ 造成这种矛盾的原因就在于对自治权形成的基础缺乏深刻的认识。“自治”与“他治”相对立,地方自治则与中央集权相对立。后者是权力,否则无法实现治理国家的目的。而前者则是权利,只有权利才能对抗权力,权利的对外有效性也证明了这一点。地方自治权的权利主体是自治体内的全体成员,不是地方这样一个非人格的主体,只是由于自治体成员的自愿结合而形成一个法人组织,因此自治机关成为权利的代言人。在这一点上,地方自治体与社会自治组织,如企业、行会、社团等并无区别。⑥ 自治机关行使的权力只是自治体成员授予的对内有效的公共权力,而不是行使自治权。如果说地方自治权只是中央下放给地方的权力,那么中央也随时都可能将这种权力收回。地方自治就变成了一个极为脆弱的东西,只是一个权宜性的制度安排,而不是个体行使权利的自然产物。再者,如果地方自治权是指自治机关行使的权力,那么自治权的主体就只是自治机关,而不是自治体成员,这就与地方自治的民主性完全背道而驰了。

   地方自治权是权利而非权力,地方自治的产生正是个体行使权利的结果。虽然所有成文宪法的国家的宪法中并没有列举出这项权利,但我们并不能因此而否认它的存在。人的权利是多种多样而且随着社会的发展不断产生的,列举的方式并不能穷尽所有构成个人自由的那些基本权利。除了法律列举的那些权利以外,还有许多我们无从知道的个人权利同样应该受到保护,地方自治权无疑是其中的一种,只是它表现为一种集体性的权利,而且与其他权利相比,它的重要性丝毫不应被低估。

   二、地方自治的权利属性

   地方自治是权利而不是权力,那么地方自治又是由哪些因素构成的?在我们看来,地方自治是个人自主权、社会自治权与地方自我管理权的一种权利叠加。下面分而述之。

   (一)个人自主权

   “18世纪末期,激烈的和革命性的观念横扫西方世界。其中一种观念便是:人民能够自治,能够不受君主、独裁者、寡头统治者或暴君的统治,可以由他们自己选举出来的代表处理自己的事务。”⑦ 就是典型的个人自主的理念。由这一观念出发,在法律制度上确认人民是国家主权的所有者和行使者,并赋予广大民众各项政治权利,使其能更好地监督政府;同时,确定国家权力与个人权利的合理界限,保证个人自治的空间不被国家所吞没。⑧

   可以断言,人类与动物的根本区别不在于智力的高低,也不在于能否合理地使用工具,而在于人具有理性。正如法兰福学派对本体论意义上的“理性”的表述所言及的:“理性不应该仅仅体现在人们对目的与实现这一目的之间关系的调节上,还应该体现在对目的的正确理解和把握上,体现在对有目的之行为的后果的预见和权衡上。一句话,理性是一种人类选择与调节自我行为的能力,其中包括对目的之选择和确认(即确定生存的目标)。它是人类超出动物而独具的一种认识和思维能力,正是这种能力的存在,不仅使我们能够调整达到目的之手段,而且使我们能够建立价值体系,对目的本身作出判断和取舍。”⑨ 人因为具有理性,所以才可能根据自我的需求来规划自己的人生;人也因为具有理性,所以才是自身利益最好的判断者。“人的思想和行为属于自己,并不受制于他所不能控制的力量或原因。特别是,如果一个人对于他所承受的压力和规范能够进行自觉的批判性评价,能够通过独立的和理性的反思形成自己的目标并作出实际的决定,那么,一个人(在社会意义上)就是自主的。”⑩

   那么,这种个人的自主权利是否来源于国家的赋予?在以往权利的研究中,我们常以“法定权利”一词来涵盖所有的权利类型,似乎没有国家和法律,就没有权利的存在。然而,国家和法律只能承认权利、保障权利,但却不可能创造出所谓的权利。美国著名伦理学家兰德就有一段极为经典的话,可以表达这种意义:“人类权利的源泉并非神的法律或议会的法律。而是自我的法律。A是A——人就是人。权利是存在的条件,是人类本性的要求,其目的是为了更好地生存。如果人要生活在地球上,运用理智是他的权利,根据他的自由判断而行动是他的权利,为他自己价值而行动是他的权利,拥有他劳作的成果也是他的权利。如果地球上的生命是他的目的,他有权作为理性存在而生活:本性不允许非理性。”(11) 由此可见,自主权是属于人的天赋权利,它是以人的自然存在为前提的。“自主”就隐含着“自治”的理念,(12) 因而自治权本身就是人的自主权的一种体现和延伸。

法律在某种程度上也是自发形成的,而不是人为设定的结果。(点击此处阅读下一页)

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