苗大雷等:事业单位的制度运行与国家基层治理

——基于M学院中层干部竞聘上岗实践的分析
选择字号:   本文共阅读 531 次 更新时间:2015-12-18 10:31:31

进入专题: 事业单位   竞聘上岗   基层治理  

苗大雷   李路路   王修晓  

   【内容提要】 事业单位是中国社会的一种重要组织形式,它构成国家基层治理的重要环节。对M学院中层干部竞聘上岗实践的分析表明,当前事业单位的现实运行中有着稳定的制度安排和行为机制。国家赋予事业单位自主权,由其进行自我管理,同时把坚持党的领导作为一项基本制度,又在事业单位中建立起比较稳定的基层民主制度。事业单位中形成了上下分际的权力结构和行为方式,领导和群众之间呈现出合作与互动的复杂关系。这些共同塑造了事业单位的内部秩序,形成了国家基层治理的制度逻辑。对国家治理的深入研究应重视对单位组织进行持续关注。

   【关 键 词】事业单位/竞聘上岗/基层治理/制度逻辑

  

  

近些年来,我国的事业单位改革不断深入,不仅涉及人事管理、收入分配、养老、医疗等许多具体制度,而且触及事业单位的基本管理体制。由于这一改革涉及3000多万人,关系到全国约1/10城镇就业人口的切身利益,①因而受到社会各界的广泛关注。对此,学术界进行了持续关注,形成了一些有重要影响的学术成果。②不过,目前许多研究主要从政府管理的角度探讨事业单位改革“应当”采取的模式、路径,以及各项具体制度“应该”如何进一步改革与完善,却较少关注改革过程中这些制度的“实际”运行状况及其效果,更缺乏对其中的国家治理方式和治理逻辑进行探讨与揭示,以致许多以推进和深化事业单位改革为目标的政策建议缺乏针对性和现实性。从组织社会学的研究视角出发,只有对制度变迁过程中制度运行的实际情况进行深入分析,并提出令人满意的解释,才有可能有效地采取对策、改进制度。为此,本文选择事业单位中至关重要的人事管理制度作为切入点,考察干部选拔制度的现实运行,以此探讨事业单位制度运行的特征,并剖析其中蕴藏着的国家基层治理方式和治理逻辑。

   一、文献回顾:单位体制与基层治理

   事业单位与行政机关单位、国有企业单位一道,被认为是极具中国特色的单位组织的三种主要类型,它们集行政性的命令权力和交换性的财产权力于一身,构成了计划经济体制下中国城镇社会的基本统治形式与治理单元。③在已有研究中,单位组织被作为透视中国城镇社会基层秩序的独特窗口,其中的制度运行共同体现出“单位体制”的基本特征和治理逻辑。这是分析和理解事业单位的制度运行与国家基层治理的基础与参照。

   总体来看,传统的单位体制是一种再分配体制。④它的基本特征包括以下内容:(1)几乎所有城镇就业人员被国家纳入到单位组织中,成为其成员;(2)每个单位组织都被吸纳到国家的行政等级制度中,获得相应的行政级别;(3)单位组织中普遍设立党组织,它和同级行政机构在政治上和法律上代表党和政府;(4)单位组织表现出功能合一性、非契约性和资源的不可流动性等内在特质,成为国家控制整个社会的组织手段。⑤有学者指出,在这样的体制之下,国家的统治和治理围绕单位组织展开,国家控制各种资源,通过再分配的方式配置到单位组织,再由单位组织分配给个人,这就使得单位组织依附于国家,个人依附于单位组织,从而形成国家—单位—个人之间的强制性依附关系。单位组织内的资源分配主要遵循“德治”原则,即各种资源按照品德和政治觉悟的标准被分配下去。由于品德和政治觉悟缺乏明确的评价标准,而且后者常随场合的变化而改变,使得资源分配无法形成明确的成文规则,从而形成“规则短缺”,这给评判者留下了相当大的处置权限或自由空间,也使得评判者地位的获得显得至关重要。⑥由此带来的结果是,单位组织内形成了围绕着作为评判者的“领导”的特殊权力结构和行为方式,即庇护主义和派系结构并存的格局。其中,庇护主义是指,在单位组织内部存在着领导与积极分子之间施恩回报的“依附—庇护”关系网络,从而在资源分配中表现出“有原则的特殊主义”;⑦而派系结构是指,围绕着同一级别的不同领导会形成一种上下延伸、平行断裂的关系网络,单位成员围绕它进行博弈,在获取资源的同时不断实现派系结构的再生产。⑧概括而言,在单位体制之下,形成了一套稳定的制度安排和行为方式,国家的统治和基层治理通过单位组织进行,单位组织的现实运行中贯穿着“德治再分配”的基本治理逻辑。事业单位作为一种重要的单位组织,它的制度运行中也贯穿着这样的逻辑。

   需要指出的是,以上论述主要基于现实感受与宏观判断,却较少采用实证研究方式,进入单位组织中考察具体的制度运行。其中,尽管它们特别关注单位组织中的“评判者地位的获得”,即各类各级的单位组织官员的调动和晋升,⑨认为这是最能体现单位体制之下制度运行和治理逻辑的关键所在,但是却对此缺乏细致的考察与分析。而且,后来有一些研究者注重分析社会主义市场经济发展带来的影响和冲击,以此为背景探讨单位体制的变迁与转型,甚至提出了“后单位制”或“新单位制”的判断与观点,⑩却仍然没有对其中的干部选拔、调动和晋升等重要问题加以关注,探讨它们在单位体制变迁过程中是否发生变化,以及其中有什么新特点,是否表现出新的治理逻辑。这些都成为以上观点受到质疑的重要原因。(11)就本文关注的事业单位的干部选拔制度而言,深入研究它的现实运行状况,探讨其中表现出来的制度安排和行为方式,就能形成对以上观点的检验或补充,进而更深刻地揭示出事业单位中体现出来的国家基层治理逻辑。

   为了探讨事业单位中干部选拔制度的现实运行,本文主要使用笔者2009年4月至2010年2月期间在M学院集中搜集、并在后来不断补充的田野调查资料。M学院成立于1979年,是国务院某部门直属的管理干部学院,行政级别为司局级,承担行业系统干部培训的职能。2007年起,由于该部门所处行业学历教育的需要,学院经批准获得大专招生权,加挂职业学院的牌子,实行“两套班子、一套人马”。目前,它集干部培训和大专学历教育于一身,属于国务院公布的事业单位分类改革方案中的公益二类事业单位。(12)自2009年起,M学院常设18个处级部门,包括13个行政处室和5个教学部门,在职人员大约220人。在调查过程中,笔者系统查阅了该学院的历史档案,并全程参与了2009年的中层干部选拔过程,还对30多位干部、职工进行了访谈,其中包括主管人事工作的学院党政领导和前后三任人事处长、人事科长。(13)

   二、竞聘上岗:事业单位中层干部选拔的制度运行

   干部选拔是事业单位中重要的人事管理制度,它经历了持续的制度变迁。新中国成立以来,“干部”和“工人”、“农民”成为三种重要的社会身份,分别由人事、劳动和农业等部门进行管理。在事业单位中,干部选拔和行政机关单位、国有企业单位一样,主要采取委任制(也称任免制),由任免机关(主要是上级党委及组织人事部门)在其任免权限范围内直接或间接地指派任用人选担任一定的职务,它在本质上是一种自上而下的权力配置,制度运行过程限于少数领导干部,相对封闭和神秘化。(14)到党的十一届三中全会之后,伴随着经济体制和政治体制的改革,国家也开始进行人事管理制度改革,对“干部”进行了分解,在行政单位、事业单位和国企单位中建立起分类管理体制,探索公开选拔干部、竞争选拔干部的新路径,选举制、考任制、聘任制等逐渐成为主要方式。(15)由此,事业单位的干部选拔也开始采取新的方式,并呈现出新的特点。总体上,经过三十多年的改革,当前的事业单位中建立起以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度。除了事业单位的领导人员由上级部门任免或选派外,事业单位内部工作人员的人事管理遵循以上制度,按照依据岗位设置进行新进人员公开招聘(外部招聘)和通过竞聘上岗实施人员选拔(内部聘用)的方式进行。其中,干部选拔主要采用后一种方式,即竞聘上岗,基本方式是考试、考核、民主测评、双向选择。事业单位可根据实际情况选择其中一种方式或者将若干种方式结合进行。(16)2014年7月1日起实施的《事业单位人事管理条例》对竞聘上岗做出了程序规范。

   具体到M学院,结合全国事业单位人事管理制度改革试点和全面推行的工作进度,它在2000年、2004年、2006年、2009年和2011年通过竞聘上岗的方式进行了多次干部选拔,处级干部的选拔是每次的焦点。(17)在历次实践中,前三次主要针对空缺岗位进行,2009年后的竞聘上岗则配合着全员聘用制改革进行,(18)它总结了前三次的经验并借鉴其他事业单位的操作方式,形成了比较成熟且有代表性的做法,成为学院后来操作的蓝本。本文主要呈现2009年的处级干部竞聘上岗。它主要包括以下步骤:首先,制定方案;其次,公布岗位,公开报名与资格审查;再次,组织竞聘,进行测评与考察,确定初步人选;最后,公示与确定人选,签订合同。

   (一)制定方案

   竞聘上岗的第一步是制定方案,事业单位可以根据国家有关规定和自身特点提出具体的操作方式。在M学院,竞聘上岗方案的制定过程大体是:提出初步方案,在全院范围征求意见并修改,经职工代表大会(简称“职代会”)讨论,最终确定方案。

   1.提出方案和征求意见

   2009年4月17日,人事部门拟定并经学院党委会讨论通过的《处级干部竞聘上岗实施方案(讨论稿)》(简称《方案初稿》)公布。《方案初稿》确定了竞聘上岗的基本框架,对应聘人员的资格与基本条件、操作程序与方式等做出了规定。核心内容包括:(1)成立竞聘上岗领导小组(简称“领导小组”),成员以党委组成人员为主体,包括全院党政领导,由党委书记(兼院长)、专职副书记(分管人事工作)分别任组长、副组长,组织人事部门作为领导小组办公室,负责具体工作。(2)确立了竞聘上岗的基本程序,包括:公布岗位、报名和资格审查、竞聘演讲及测评、确定考察对象、组织考察、确定聘任人选、办理聘用手续。(3)干部选拔采取公开报名的方式进行,即“符合职位要求和任职条件的人员本人提交申请,领导小组办公室负责审查”。(4)对应聘者的测评方式为,“应聘者在全院教职工大会上进行竞聘讲演”,“由全院教职工对竞聘者进行测评”,测评的权重为“院领导30%、教职工70%”。按照实际操作中把投给应聘者的同意票折合成百分制的方式,每位院领导的权重相当于普通干部职工的10倍。(5)确定对测评结果的使用方式,即“根据测评结果按照由高分到低分的原则确定考察对象”,进行“组织考察”,最后由“院党委集体研究确定聘任人选”并办理聘用手续。(6)明确提出采用竞聘上岗方式进行干部选拔的范围,“党总支书记、副书记,工会主席、副主席,团委书记等需要党委研究决定或通过选举产生的职位不通过竞聘的方式产生”。

   《方案初稿》在学院职工中引发热烈讨论,各部门在讨论的基础上形成各自的意见和建议,并通过书面方式反馈到领导小组办公室。领导小组对此进行汇总并经学院党委会讨论后对《方案初稿》进行修改,形成《干部竞聘上岗实施方案(征求意见稿)》(简称《方案二稿》),于5月15日公布。

将《方案二稿》与《方案初稿》进行对比,笔者发现其中有12项修改,大体分为4类:(1)使方案更符合上级部门有关规定,与有明确规定的文件保持一致。这包括应聘处级、副处级岗位的学历要求从“大学本科以上”调整为“大学专科以上”;在“办理聘用手续”环节增加“报部人事司备案”。(2)对《方案初稿》中不太明确、而普通干部职工反映较多的问题做出明确答复。主要有,在资格审查条件中增加“具有5年(含)以上工龄”;明确“任职年限计算的截止日期为2009年7月1日”。(3)进一步明确操作规程,使程序更加完备。这包括,报名方式细化为“每人限报2个职位”、“报名情况分两次公布,报名者可根据第一次报名情况调整志愿,第二次公布后不得再作更改”;增加“计票监票”的内容,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 事业单位   竞聘上岗   基层治理  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 社会学 > 经济与组织
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/95282.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2019 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网