苗大雷等:事业单位的制度运行与国家基层治理

——基于M学院中层干部竞聘上岗实践的分析
选择字号:   本文共阅读 709 次 更新时间:2015-12-18 10:31:31

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苗大雷   李路路   王修晓  
它们一方面反映了事业单位改革的目的和取得的成效,另一方面恰恰体现出当前在事业单位中存在着的国家基层治理的制度逻辑。

   (一)事业单位自主权

   在30多年的事业单位改革中,涉及的内容是多方面的,不过其中有一项核心内容贯穿始终,这就是扩大事业单位自主权,使事业单位从党政机关的消极、被动的附属物,转变为相对独立的能动实体,以此提高事业单位的积极性和创造性,解放事业单位的生产力。(21)具体到事业单位的现实运行,就是主管部门下放权力,改变计划经济时代由政府统一计划、统一调动、统一安排和统一使用的事业单位管理体制,建立并完善与社会主义市场经济相适应的事业单位法人治理结构,使事业单位从党政机关的附属物转成为一级独立法人,拥有法人财产权、独立享有民事权利、独立承担民事责任,实现自主经营、自我管理。

   在M学院,事业单位的自主权首先在其资源获得和收入来源中体现出来。尽管M学院按照经费来源属于全额拨款事业单位,但对它多年的年终财务报告分析可以发现,财政拨款只是基本事业经费和人员经费,它自1999年起占总收入的比例已经从原来的大部分降低到三分之一左右,其余都主要依靠自主经营获得。除此以外,事业单位自主权也在它的中层干部竞聘上岗实践中得到比较充分的体现。从整个过程看,行动主体是学院领导和干部职工,而上级主管部门和领导的作用主要体现为制度约束和业务指导。这主要体现为:上级部门的规定只作为一种基本的制度规范,具体方案由学院自主制定;干部选拔和晋升的操作过程由学院领导主导,确定的拟聘人选名单按规定报部里备案;在涉及上级部门业务时,人选经过双方协商最终确定。从这里的资源获得和干部选拔的情况来看,事业单位对涉及职工利益的内部事务主要实行自我管理,它们与代表着国家的上级主管部门之间并没有表现出强制性的依附关系。

   (二)坚持党的领导

   在赋予事业单位自主权的同时,事业单位中还存在着一种重要的约束机制,这就是毫不动摇地坚持党的领导。坚持党的领导,是中国在长期的革命实践中形成和确立下来、并获法律认可的,这是历史发展做出的选择,也是中国社会发展长期坚持的一项基本制度。具体而言,在事业单位中坚持党的领导,主要是坚持党的组织领导、思想领导和政治领导,它们是做好具体工作的组织保证、思想保证和政治保证,这与其他领域是相通的。(22)

   坚持党的领导在M学院首先体现为,它的党政领导班子成员的人事任命权由上级党委和组织部门掌握,这是保证党对事业单位进行组织领导、思想领导和政治领导的基础。另外,它还具体地体现在中层干部竞聘上岗的实践中。这主要包括:第一,从坚持党的组织领导看,竞聘上岗坚持了“党管干部”的原则,领导小组的组长和副组长分别由党委书记和副书记出任,成员也以党委组成人员为主体。而且,在实际操作过程中,许多重要问题都要经“党委会研究”后做出决定,比如破格参加竞聘的条件、召开职工代表大会讨论《方案三稿》都是经党委开会讨论通过的。更重要的是,在测评后对拟聘人选的考察与调整,是经过党委会反复研究讨论后最终确定的,其中对“政治影响”的重视突显了党委集体领导与决策。第二,从坚持党的思想领导看,竞聘方案中明确提出“坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观”,并且把它作为应聘者资格审查的基本条件,而在“组织考察”环节它更是“德”的重要考察内容,这些都是坚持党的思想领导的现实表现。第三,从坚持党的政治领导看,其中的重要内容就是要保证党的基本路线和重大决策的贯彻执行,而通过竞聘上岗的方式进行干部选拔,这本身就是在落实党的事业单位人事制度改革部署,是在事业单位中坚持党的政治领导的具体体现。总之,从以上分析来看,事业单位仍然是保证执政党的领导地位、实现国家基层治理的重要组织资源。

   (三)事业单位的基层民主

   在事业单位的现实运行和日常管理中,还有着一套比较稳定的基层民主制度。基层民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分,它是指人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活领域直接行使民主权利,参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。(23)这在事业单位改革的过程中具体体现为,形成了一套民主管理制度,即由事业单位的职工遵照法律和法规的规定,通过职工代表大会以及其他方式,对内部事务实行民主参与、民主决策和民主监督。

   具体到M学院,在中层干部竞聘上岗的实践中,无论是在最初的制定方案阶段,还是到后来的竞聘测评,职工都比较有效地参与进来,实现了民主参与、民主决策和民主监督。首先,民主参与主要体现为:学院针对竞聘方案进行了三次征求意见,职工可以对此提出自己的意见和建议,而且他们提出的合理意见也得到了采纳;在竞聘测评环节,职工可以对应聘者进行打分,以此进行民主评议,这个结果成为干部考察的重要依据。其次,民主决策的过程最直接地体现在职工代表大会的召开上。可以看到,在通过征求意见形成竞聘方案之后,党委会决定召开职工代表大会进行审议与表决,待通过后付诸实施。在这个过程中,职工代表大会之所以能够在较短时间内完成各项议程、使竞聘方案获得通过,主要在于它贯彻并体现了新中国成立以来逐步形成的职代会的运作逻辑,这包括:职代会要服从党的领导,由党委直接领导和组织;代表的选取既要体现国家意识形态,又要达到组织职代会的目的;而且,职代会的召开要采取组织化动员和情感化动员的形式,设置特定的议题来实现职代会的职权行使,(24)它们都赋予广大干部职工参与决策的权利。再者,民主监督不仅体现在竞聘测评的监计票环节,而且还体现在对干部人选的考察过程中。正如前文提到的,被考察对象获得所在部门和群众的认可也是比较重要的,这实际上意味着群众对领导干部有一定的监督权。

   (四)上下分际的权力结构和行为方式

   与前三种制度安排相适应,事业单位中出现了一种比较稳定的行动机制,这主要表现为,单位组织的领导和群众之间表现出一种上下分际的二元结构,在制度的落实和运行过程中不断地克服这种上下分际的组织结构。(25)这意味着,事业单位内部的权力结构和行为方式表现出上下分际的特征,领导和群众之间呈现出合作与互动的复杂关系。

   事业单位中的上下分际特征首先表现为,单位组织领导人员的人事管理权主要在上级部门,这使得上级授权成为他们主要的权力来源和权威基础,单位组织的领导实际上是代表国家行使权力,进行基层治理,因而具有权威性。在M学院的竞聘上岗实践中,无论是竞聘方案的规定还是在实际操作过程中,学院领导都有着重要的权力:他们不仅对演讲拥有较大的测评打分权重,而且可以在报名环节进行必要的岗位控制,还可以在干部考察中通过综合平衡的方式确定干部人选。在这个过程中,普通干部职工虽然并非全无异议,比如在制定方案的过程中出现了一些关于领导权重是否过大的争议,但他们总体是认可领导权力的,否则竞聘上岗就不可能顺利完成。

   上下分际特征的另一个特征是,群众在认可领导权力的同时,通过各种制度化渠道和非制度化方式开展行动,与领导进行互动。在M学院的中层干部竞聘上岗实践中,普通干部职工的行为方式有两个明显的特点。一方面,他们利用基层民主制度赋予的权利,通过制度化渠道表达自己的意愿。这包括,在制定方案的过程中,利用征求意见的机会提出修改意见,使方案更加公平、公正,以便发挥各自的竞争优势;在报名环节,遵循规则并根据自己的情况和优势进行报名,充分表达个人意愿;进入到竞聘演讲环节之后,高度重视并尽力做好演讲,尽可能让大家了解自己,为自己赢得支持。另一方面,与领导的互动还存在着一定的非制度化方式,也就是在竞聘上岗中可以明显看到的找领导谈话。可以发现,无论是在报名阶段,还是在人选考察和名单初定的过程中,甚至在最后的岗位调整和确定阶段,与领导谈话比较广泛地存在,而且也确实发挥了一定的作用。在这里,制度化渠道和非制度方式的同时存在表明,在事业单位中领导与群众之间的互动是多渠道的,那种因规则短缺而进行“德治再分配”并形成“依附—庇护”关系的观点没有得到现实案例的支持。

   四、小结与讨论

   本文以M学院中层干部竞聘上岗的实践为考察对象,对事业单位干部选拔的制度运行进行了实证研究,在此基础上揭示出其中体现出来的国家基础治理的制度逻辑。结果表明,事业单位作为中国社会的一种重要组织形式,它仍然是国家基层治理的一个重要环节。当前,经过30多年的事业单位改革,事业单位的制度运行表现出新的特点,其中表现出四个方面的稳定制度安排和行为机制。第一,国家赋予事业单位自主权,使其作为一级独立法人,进行自我经营、自我管理,在资源获得和内部事务管理上都体现出了许多自主性,它与国家之间不再存在强制性的依附关系。第二,坚持党的领导,在事业单位领导人员的人事任免和其内部的干部选拔等具体事务中,党委都发挥着重要作用,贯彻落实了党的组织领导、思想领导和政治领导。第三,事业单位中建立了比较稳定的基层民主制度,并重点发挥党委领导下的职工代表大会的作用,由职工对内部事务进行民主参与、民主决策和民主监督。由此,个人也不是简单地依附于单位组织,而是有许多的参与权。第四,在事业单位中,形成了上下分际的权力结构和行为方式,领导和群众之间呈现出复杂的合作与互动关系,而不是领导与积极分子间的“依附—庇护”关系。总体上,这四个方面的制度安排和行为机制在不同的事业单位中也许表现不尽相同,效果也可能存在差异,却是普遍存在的。它们共同影响了事业单位的现实运行,也塑造了其内部秩序,从而在实际上构成了当前事业单位中国家基层治理的制度逻辑。这与现有研究强调的“德治再分配”治理逻辑有着明显的差别。

   在厘清当前事业单位中国家基层治理的制度逻辑之后,需要追问的一个问题是,随着事业单位改革的不断深入与推进,这种治理逻辑能否表现出以及能在多大程度上表现出持续性?更具体地说,目前党和政府都提出,事业单位要“逐步取消行政级别”,“建立和完善事业单位法人治理结构”,(26)而且也有学者建议要在事业单位中探索建立理事会、董事会或管委会。(27)随着这些改革措施或政策建议逐步付诸实施,当前表现出来的稳定制度安排和行为结构是否会发生变化?尤其是,坚持党的领导作为一项核心制度将会以怎样的方式得到贯彻落实?对这些问题的回答需要对现实保持持续的关注和高度的敏感。

   最后,笔者想特别说明的是,在有关当代中国社会结构变迁和国家治理的研究中,农村、城镇社区和地方政府等得到了较为系统、详细的调查和关注,但对于单位组织这一重要的组织形式却缺乏系统的、持续性研究。而且,近些年来学界把城镇社会基层治理的焦点放在社区研究上,却忽视了对单位组织的跟踪和研究。本文的研究表明,单位组织仍然是国家基层治理的重要环节。希望本文能够引起更多研究者对单位组织进行关注和讨论,将其作为研究中国组织现象和国家治理的重要参照物。

   注释:

   ①竹立家:《事业单位改革不是甩包袱》,载《决策与信息》,2010(9)。

   ②成思危主编:《中国事业单位改革——模式选择与分类引导》,北京,民主与建设出版社,2000;宋大涵主编:《事业单位改革与发展》,北京,中国法制出版社,2003,范恒山:《中国事业单位改革探索》,北京,人民出版社,2010;黄恒学:《分类推进我国事业单位管理体制改革研究》,北京,中国经济出版社,2012。

   ③李路路、李汉林:《中国的单位组织:资源、权力与交换》,杭州,浙江人民出版社,2000。

④⑥⑧⑨李猛、周飞舟、李康:《单位:制度化组织的内部机制》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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