刘乃梁:出租车行业特许经营的困境与变革

——《行政法学研究》2015年第5期
选择字号:   本文共阅读 776 次 更新时间:2015-12-13 17:31:10

进入专题: 出租车   特许经营   行政垄断   政府管制   信息公开  

刘乃梁  

   【摘要】特许经营是我国出租车行业的根本特征。面对拒载、罢运等现实问题,既有的矫正措施立足于特许经营体制的强化,忽略了市场竞争性的塑造。经营权特许的公司化倾向与管制措施的潜在引导形塑了出租车公司的行业优势地位,造成了出租车行业利益分配不均,引发了诸多社会矛盾。出租车行业的开放与发展应当立足于政府管制的变革,而非反垄断执法。我们应在重新认知出租车行业性质的基础上,变“管控”为“疏导”,从放开行业准入、依法行政和改良管制政策等方面入手,提升市场的竞争性和透明度,构建激励性规制。

   【关键词】出租车 特许经营 行政垄断 政府管制 信息公开

  

   一、问题的缘起:“专车”动了谁的奶酪

   专车是基于移动互联网技术的应用,通过市场资源的整合,从社会的多元需求出发,有针对性地探索城市交通服务模式的创新。然而,专车从发展伊始就被披上了“黑车”的外衣,[1]与消费者普遍叫好形成鲜明对比的是出租车行业的声讨,[2]以及监管机构内部不同的声音。[3]运营模式的创新与独立是专车服务本身最大的特点,同时也是舆论争辩的靶心。专车公司通过驾驶员驾驶经验、服务质量以及个人素质的初步考量,组成了庞大的全职驾驶员团队,并对运营车辆的品牌、型号进行严格的限制,为其服务的开展提供了有力的实体支撑。在当下准入严格管制的出租车客运市场,专车的发展向度旨在脱离现有体制,是不折不扣的“黑车”。然而,与普通“黑车”不同的是,依托移动互联技术的科学计费方式,与利润挂钩的严格奖惩规则以及整齐划一的服务模式成为专车公司确保服务质量与安全的利器。由此看来,专车是有组织的、有保险的“黑车”,更为形象的界定是“灰车”。

   专车服务是互联网企业针对汽车租赁服务市场推出的第二波产品。相比于专车,始于2012年的打车软件在运营模式上并未引起过多争执。其原因是打车软件更像是为现有体制服务:它是在现有体制的基础上,运用互联网思维与互联网技术,通过用户需求和出租车司机服务供给的事先线上匹配,增强线下市场效率,有针对性地解决了打车难、拒载等行业现实问题,为司乘双方提供了便利。虽然打车软件竞争商之间的烧钱大战招致舆论的质疑,但是打车软件确实正在改变,或者已经改变大多数人的出行方式。便捷的服务与高额的补贴得到了消费者和出租车司机的青睐。此外,打车软件公司均大力度打击“黑车”冒名经营,这也得到了监管机构与出租车公司的首可。从“打车”到“专车”,一字之变引发轩然大波,专车究竟动了谁的奶酪?问题的答案直指出租车市场积重难返的垄断问题。

   “专车”事件引发的出租车行业发展思辨成为2015年两会的热点提案。3月5日,中华全国工商业联合会向两会提交《关于尽快废除出租车专营制度的提案》,痛斥在行政特许下,因行业资源垄断引发的诸如歧视、暴利经营等诸多深层次问题。[4]3月13日,中共中央、国务院出台《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》,提出通过“打破制约创新的行业垄断和市场分割,营造激励创新的公平竞争环境”。在追求国家治理能力现代化和公平创新制度环境的当下,政府垄断经营权的出租车行业如何发展、如何变革考验着领导层的智慧。特许经营背景下出租车行业面临哪些现实问题?行业经营权利的特许如何导致垄断?出租车行业如何破除垄断、实现开放与竞争?本文将尝试着进行解答。

  

   二、特许经营:出租车行业的问题与矫正

   特许经营是我国出租车行业发展的逻辑起点,同时也是我国出租车行业的根本特征。特许经营模式的形成有其深刻的历史背景。“尽管特许经营模式能够提供一种兼顾规模经济与社会福利的机制,但对特许经营者的管制存在着一些困难,使得这一模式的实践效果在一定程度上与其初衷相背离。”[5]出租车行业诸多现实问题的发生,都与特许经营下市场的管制政策的实施有着密切的联系。在现实困境面前,政府尝试着对现有体制进行针对性矫正,但是效果往往是强化了固有的垄断结构,忽视了行业相关主体的利益保护。

   (一)出租车特许经营的滥觞

   1.特许经营的法律依据。

   出租车特许经营,是指从事客运出租汽车经营必须依法经审批,取得客运出租汽车的特许经营权。特许经营是我国客运出租汽车行业的根本制度,它至少包含了两层含义:一是出租车经营权由政府支配。根据《中华人民共和国行政许可法》以及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》的规定,“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可”。纵览与出租车经营服务相关的部门规章及较大市地方性法规都较为明确地规定了出租车特许经营制度。[6]二是政府对出租车市场进行严格的管制。一般而言,“公用事业的管制契约包括了三个要素:进入控制、费率管制和公用事业服务义务”。[7]国外出租车市场的管制方向包括了“准入限制、公正、合理的非歧视性收费、服务标准以及财务责任标准四个向度”。[8]我国出租车行业的具体管制特征体现在:一方面是针对经营权利的准入管制,即基于行政区域的划分,由县级以上相关主管部门依法负责出租车经营权的配置,并在综合考量城市总体规划,以及城市出租客运需求的前提下,控制出租车的总体数量以及设置特许经营权的指标年限;另一方面是有关价格与安全的质量管制,即出租车营运过程中的计价标准、服务准则与奖惩规则。

   2.特许经营的实施背景。

   出租车行业特许经营的实施源于行业性质的主观认知以及市场干预的客观需求。一方面,对于出租车行业的公用事业认知是特许经营制度实施的前提。2004年前建设部颁布实施《市政公用事业特许经营管理办法》规定:“城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业,依法实施特许经营”。在我国,出租车历来被认为是城市公共交通的重要组成部分。[9]伴随城市经济的发展,出租车更是人们必不可少的、个性化的出行方式。运行良好的出租车市场不仅可以缓解公共交通的压力,更在一定程度上促进了就业。另一方面,特许经营制度的实施有其深刻的历史背景,主要体现在对出租车行业市场失灵的国家干预。在计划经济时代,受制于城市经济水平与消费模式的限制,人们对于出租客运服务的需求较低,出租车整体营运规模较小。改革开放以后,城市经济的飞速发展为公共交通提出了新的命题。出租车被视为城市公共交通的重要组成部分,在20世纪80、90年代得到了空前的发展。公共交通的紧缺与局限,为出租车行业提供了发展容量,而较为宽松的管制政策,更是为其发展提供了制度空间。然而,伴随城市出租车市场规模爆炸式增长而来的,是政府未能及时预见的问题:缺乏规划的、非理性的车辆规模在超过城市承载力之后,引发了市场恶性竞争、交通堵塞等多重负面影响。1997年12月23日,前建设部、公安部联合发布《城市出租汽车管理办法》,明确“出租汽车是城市公共交通的重要组成部分,出租汽车的发展,应当与城市建设和城市经济、社会发展水平相适应,并与其他公共交通客运方式相协调”,实行“统一管理、合法经营、公平竞争的原则”。政府对于出租车行业的全面管控意味着出租车行业的特许经营时代由此开启。

   (二)出租车行业的现实藩篱

   1.整体服务质量低,侵犯消费者权益现象较为普遍。

   消费者是客运服务的受众群体,出租车服务消费者权益本应成为出租车市场管制政策的重心,但是现有的格局却使得消费者成为出租车市场链条中最被忽视的一环。拒载、一口价都是当下较为典型的侵犯消费者权益的行为,在某些节点这些行为大有成为显象之势。“打车难”是对当下消费者境遇的最好总结,它至少包括了两方面意思:一方面,由于数量管制,城市出租车营运数量远远不能满足消费者的容量需求,致使特殊地区、特殊时段缺少可以提供服务的出租车;另一方面,出租车拒载、一口价现象发生频繁,有些地方已经成为行业惯例,消费者不能获得应有的服务的权利。对比而言,前者属于管制政策的宏观规划问题,后者属于营运中的不合理行为。表面上看,打车难反映了出租车司机与消费者的现实关系,并且消费者利益受到侵犯。营运中空车行驶的出租车实际上可以视为向潜在消费者的一种要约邀请,虽然要约的具体内容是不明确的,但核心在于在合理范围为消费者提供服务。无论是扬手招车、电话预定或是站点租乘,消费者的要约行为一旦做出,出租车司机应当为其提供营运服务。然而,出租车并非无条件提供服务,拒绝提供服务的理由可以是超出法定的营运区域,乘客不遵守客运安全规定以及驾驶员对于目的地缺乏了解。[10]在顺畅的信息沟通保障下,拒载不应完全视为一种违规行为。然而,现实中大量拒载事件的发生都有其深层次的原因,更多是司机基于利润的考量而导致出租车服务市场整体质量的下降。这时,拒载就与另一个代表性事件产生了联系:不按规定计价收费。经济学认为,市场中的经济人往往是理性的,出租车司机在选择顾客的时候也会对具体的盈利初步计算,总希望选择“性价比”最高的乘客。对于这种行为的克服,我们可以通过监管机构的相应措施进行预防与矫正。但是,特许经营下的独特体制——份子钱——使得出租车司机再次有了拒载、一口价的冲动。除去作为基本运营开销的车辆维护费用与油费,高额的经营服务费使得出租车司机每天肩负着巨大的盈利压力,促使他们不得不在固定的工作时间中,选择更能促进利润实现的消费者。

   2.利益扭曲引发相关主体矛盾尖锐,社会事件频发。

   出租车司机不仅是出租车服务的直接提供者,近几年更游走于社会舆论的风口浪尖。随着媒体的不断曝光,全国各地的出租车罢运事件此起彼伏(见表1)。作为一种非常态的紧急事件,罢运成为出租车司机迫不得已地宣示权利的方式。除去对于份子钱的不解,政府对于黑车的管制不力、加气站数量不足以及无预兆的数量开放都是罢运事件的导火索。出租车司机群体以暂停与消费者之间运营关系为代价,征求与监管机构直接对话的机会,以争取在敏锐的公司与司机矛盾中获得应有的基础设施与营运制度保障。

   从本质上看,出租车司机集体罢运私利动机背后是对现有管制政策的不满与质疑,利益斗争背后暗涵权利的诉求。特许经营与严格管制造成了对于司机权利与盈利空间的挤压。在严格的准入管制下,一方面信息不公开使得公司营运模式下的司机利益遭到侵犯;另一方面未依法取得营运资格的黑车的盛行,冲击了既有出租车的独占利益。在价格管制下,对于价格的制定,出租车司机并未有充分的话语权,被动接受政府的调控。而数量管制因其限制规模,造成了供不应求的假象,本应是出租车营运的利好消息。但是对于黑车的管制不力以及无预兆、欠缺公开性和科学性的数量增长引发出租车司机群体的一致质疑。

   (三)特许经营的矫正与强化

   出租车行业的现实问题都折射出管制低效引发的消费者利益受损以及体制弊端下出租车司机的弱势地位。出租车行业的问题暗涌对于社会稳定有着较为直接的影响,因此,如何对现有的特许经营体制进行矫正显得尤为必要。在地方针对出租车事件的矫正中形成了相似的两种路径:

1.利益补偿路径。在政府的矫正政策中,提高租价往往是最容易让出租车司机接受的解决方式。涨价已经成为了非常态事件后、政府解决问题的常态措施。提高出租车服务价格(包含起始价与公里价),或者征收燃油燃气附加费都是常用的方法。除此之外,2009年财政部和交通运输部联合发布《城乡道路客运成品油价格补助资金管理暂行办法》,办法规定“各地应抓紧完善出租汽车价格联动机制,通过调整运价或燃油附加,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《行政法学研究》2015年第5期

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