陈柏峰:城镇规划区违建执法困境及其解释

——国家能力的视角
选择字号:   本文共阅读 509 次 更新时间:2015-12-04 14:55:59

进入专题: 违建执法   国家能力  

陈柏峰 (进入专栏)  

  

摘要:既有理论框架难以全面解释违建执法的困境。实际上,违建执法的困境反映执法领域国家能力的不足。从执法的结构和过程看,国家能力不足表现在多个层面:执法机构的“孤岛现象”普遍,不同机构之间难以有效合作;一线执法人员的素养欠缺,且其工作难以被执法机构有效考核;执法人员在进入社区空间、处理执法事务时受阻严重。由于国家能力的不足,执法人员常常接受执法对象的讨价还价,违建执法表现出“日常惰性—专项治理”的循环结构,强力执法与违法不究处于共生状态。改善社会治理,需要在执法领域强化国家能力,需要从执法机构、执法人员及其与社会的互动等多方面着手。

   关键词:违建执法;国家能力;社会治理;城镇化

  

  

  

一、违建执法困境及既有解释

   二十多年来,中国的城镇化发展势头迅猛,城镇范围稳步扩大。与此同时,城镇规划区(包括建成区和规划控制区)内违法建设现象呈蔓延和扩大趋势,成为城镇建设和社会治理面临的难题。其中,建成区以外实行规划控制的区域(俗称“城乡结合部”),由于可能分享土地用途改变带来的巨大利益,违法建设现象最为严重。多年来,许多城市多次“重拳打击违法建设”,但执法成效似乎有限。法律法规在实践中遭到漠视、规避和拒斥,“重拳”执法耗费了大量资源却效果不佳,还引发了政府与社会的对立和冲突。违建执法的困境是如何形成的,其症结何在?学界对此虽有一些关注,但缺乏足够的理论深度,且多是城市规划学者从政策层面切入的,法学学者涉足较少。如果着眼于对一般意义上的或可类比的执法研究,关于执法困境的解释主要有以下四种。

   第一,法律不完备论。皮斯托和许成钢认为,法律的阻吓作用因其内在不完备性而削弱。法律不完备,意味着它对一些相关问题未作规定或者规定不清,因此,阐明法律含义、限缩或扩大法律适用的“剩余立法权”就会产生。剩余立法权及执法权的分配方式会影响执法的有效性,并使执法过程充满不确定性,导致执法不严或执法过度。①国内很多学者常对执法实践问题开出“完善立法”的药方,其背后往往有法律不完备论的影子。

   第二,法律不正当论。这种观点认为,法律不能得到有效执行,往往因其不具有社会正当性。“法律在多大程度上有效,取决于社会规范在多大程度上支持它。如果法律偏离了社会规范,执行成本就会提高很多,甚至根本得不到执行。‘法不责众’在多数情况下是由于法律与人们普遍认可的社会规范相冲突造成的。”②美国“禁酒令”和中国“禁鞭令”是这种观点的主要支持案例,因为饮酒、燃放烟花爆竹是长久形成并得到普遍认同的社会习俗。③此外,剥夺人们既得利益的法律也因不具正当性而难以得到有效执行。例如,一些学者认为,中国土地制度未公平对待国有土地与农村集体土地,国家垄断建设用地一级市场,农民被剥夺了土地的处分权,其土地权益无从体现,小产权房是他们自发维权的结果。④

   第三,执法者趋利论。这种观点认为,执法者会在环境中根据自身利益来选择执法行为。贺欣曾分析外地来京工商户经营执照中的“法律合谋”,认为执法是平衡本地商业机构、执法人员、相关管理部门等各方利益的过程,法律被广泛规避,原因在于管理机构的自我利益。⑤代理经济学分析执法问题都持执法者趋利论,将作为代理人的执法者预设为效用最大化者。例如,有学者把执法行为的影响因素简化为声誉收益、来自委托人的货币和非货币激励、执法行为的负效用。⑥

   第四,嵌入式执法论。何艳玲认为,中国土地执法有时有效、有时失灵的“摇摆现象”,主要缘于集中体制下的“嵌入式执法”。土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中,它真正完成的并非其职能目标,而是体制的中心工作目标。不同中心工作的建构,导致土地执法效果可能有效也可能失灵。⑦此外,戴志勇认为,选择性执法现象,是政府面临情势变化,为降低包括间接执法成本和间接损害的总成本,运用剩余执法权以保证实现其政治、经济及社会目标的结果。⑧笔者曾将执法者所处的压力型体制纳入考量,从中央立法、基层政权偏好、地方社会偏好三个因素的关系出发,建构解释涉农执法实效的三维框架。⑨这种分析其实也是“嵌入”的视角:执法行为嵌入在体制的政治、经济及社会目标中。

   以上几种解释在特定案例或实践中有一定解释力,但也存在不足之处,难以从总体上解释城镇规划区的违建执法困境。

   我国已建成特色社会主义法律体系,多数领域的法律已较为完备。在违建执法的依据方面,已有多方面、多层次的法律法规,城乡规划法、土地管理法是其中最权威的法律依据,地方也出台了不少规章制度,如《武汉市控制和查处违法建设办法》、《武汉市江夏区控制和查处违法建设办法》。这些法律法规和规章制度构成了完整的体系,对违建执法的职责分工、巡查处置、执法程序、管辖争议、考评机制、责任追究等做了完整详尽的规定,使违建执法有法可依。虽然偶有个案反映出法律制度仍有不完备之处,但这显然已不是主要问题。因此,当前的违建执法困境是法律不完备论难以解释的。

   法律不正当论也无法解释当前的违建执法困境。现代国家中,土地用途管制、建设规划控制已成通例,受到世界各国的广泛认可,其基础是隶属于国家主权的管制权。违法建设在各国都会受法律严惩。中国绝大部分民众都认可违建执法,只是一部分人在成为执法对象时,因其利益受损而激烈反对。将小产权房等违法建设看成自发维权的观点是错误的,它误解了建设规划控制和土地发展增益的性质。⑩违建执法所涉及的法律法规,既不与社会规范有重大冲突,也未严重剥夺相关群体利益,它们具有正当性。

   执法者趋利论有助于理解违建执法的困境。执法者不是在真空中执法,难免趋利避害。执法机构和执法人员都有自身的利益,执法活动很难完全不受利益影响。各地政府为了改善执法效果,出台了不少考评制度,力图改善执法机构和人员所处的结构性利益环境,压缩乃至杜绝执法人员谋取灰色利益和腐败利益的空间,敦促他们加大执法力度。这些措施起到了一定作用,但没有完全化解违建执法困境。因此,执法者趋利论不能完整解释违建执法的困境。

   嵌入式执法论也有助于理解解释违建执法的困境。中国的集中体制在特定时期有其特定的中心目标,可以运用巨大的动员能力为中心目标服务。执法机构有其执法目标,但它嵌入在集中体制中,时常会被动员起来为中心目标服务。执法目标与体制的中心目标可能相同,也可能不同,因此会出现执法摇摆或选择性执法。目前违建执法仍然具有一定的嵌入性。例如,《咸宁市控制和查处违法建设考核评分细则》第6条规定,各级党委、政府和各主管部门没有督促、开展违建查处工作的,要追究责任;因违建查处引发社会稳定问题的,也要追究责任。这就存在执法目标与体制维稳目标相冲突的问题。然而,有些地方将违建执法纳入政府和领导绩效考核中,越来越成为地方党政的中心工作之一,但执法效果仍然难说满意。因此,嵌入式执法论也不能完整解释违建执法的困境。

   虽然执法者趋利论和嵌入式执法论难以完整解释违建执法困境,但仍有相当的解释力,构成本文进一步研究的基础。也许,需要同时容纳上述两种解释,整合更多相关经验现象解释的新视角,将违建执法的不同场景、现象和问题放进同一个分析框架,并探究这些现象和问题之间的关联,从而从整体上解析违建执法困境的逻辑。“国家的本质就是执法”,(11)法律是国家意志的规范性表达,但国家意志能否贯彻于社会,则依赖于国家能力。本文尝试以国家能力为视角,在国家能力的理论框架中整合执法者趋利论和嵌入式执法论,以此解释违建执法的困境。

  

   二、理论基础与解释框架

   20世纪60年代,美国就有学者涉及国家能力的话题。亨廷顿指出,国家之间的政治分野,不在于政府的形式(民主或专制),而在于国家的政治素质,即是否有强大适应性和内聚力的政治体制,包括有效的政府机构、组织完善的政党等。(12)阿尔蒙德和鲍威尔用政治输出来衡量政治体系的作为,并从提取、分配、管制、象征四个方面具体衡量。(13)不过,这些学者并未深入研究国家能力问题。

   国家能力的系统讨论,出现于20世纪80年代国家主义学派兴起之后。国家主义学派认为,之前一些理论忽视了国家机构的重要作用,因此需要重申国家作为理论解释变量的独立性。斯考切波指出,国家能力是与国家自主性同等重要的概念。国家自主性意味着国家会确立并追求一些不受社会集团、阶级或社团利益影响的目标,但实施这些目标需要“国家能力”,即国家实施政策以实现其目标的各种能力。主权完整、对领土稳定的行政—军事控制、忠诚且有技能的官员、丰富的财政基础,是国家能力的条件和基础。(14)迈克尔?曼对专制性权力和基础性权力的区分,(15)揭示了国家能力的重要意义。低能力的国家由于未完成国家政权建设,缺乏有效的国家机构,因此在行政管理时主要依靠专制性权力而非基础性权力。米格代尔将社会对国家的影响纳入国家能力的考察范围,认为国家能力是国家通过计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力。其具体体现在四个方面:第一,领导者通过掌握正规军和警察部队而垄断主要社会暴力;第二,国家官员有相对于国内和外部势力的自主性,能制定重塑、忽略或绕开强大社会势力偏好的政策;第三,国家机构高度分化,且都专注于治理民众生活细节的各种专门化任务;第四,国家机构之间能很好地协调,从而保持凝聚力,使不同机构的人员有共同的目标。(16)米格代尔将国家与社会组织争夺社会控制与支配的斗争视为国家能力的核心,即国家能否胜过社会组织,按照自身意愿制定并执行规则,其衡量指标包括服从、参与、合法性。

   学者们对国家能力有不同的研究思路。斯考切波区分了总体的国家能力和具体政策领域的国家能力,认为“关于一国权力的最重要的事实也许就是不同政策领域中的权力不均衡”,而即使一场影响深远的革命或改革,在社会政治领域诸方面也会产生各不相同的转变。(17)因此,他建议对具体政策领域进行调查研究,以分析该领域国家能力强弱的制度原因。更多学者则从整体上对国家能力进行了分类研究。米格代尔将国家能力分为提取、渗透、规制、分配四大能力。(18)提取能力指国家从社会中取得人力、物力和财力的能力,渗透能力指意识形态和国家机构进入社会的能力,规制能力指国家制定规则调节社会关系的能力,分配能力则指国家以特定方式配置或运用资源的能力。王绍光、胡鞍钢曾将国家能力概括为国家将自己意志、目标转化为现实的能力,分为汲取、调控、合法化和强制等四种能力。(19)后来,王绍光又将国家能力分为强制、汲取、濡化、认证、规制、统领、再分配、吸纳和整合等能力。(20)

上述两种研究思路都有启发,它们可以结合起来运用。作为一个发展中的大国,中国的不平衡不仅仅体现在地域上,还体现在行业和政策领域中。国家在有些领域表现得很有能力,在另一些领域却软弱无力。因此,可以在不同领域中研究国家能力,或用国家能力去解释不同领域的问题。对国家能力的分类,无疑有助于化抽象为具体,加深对国家能力的理解,深化对具体领域问题的解释。当然,并非所有类别的国家能力都在特定领域中有所体现。执法是一个能够体现国家能力的重要领域。吉登斯指出,伴随着现代民族—国家的成长,人们不断从地方性制约中解放出来,直接面对国家的行政监视、工业管理和意识形态制约。(21)后者主要体现为法律及其执行,暴力工具仅是维持治理的间接资源。福山甚至指出,国家能力就是指国家“制定并实施政策和执法的能力,特别是干净透明的执法能力”。(22)因此,可以从国家能力角度去理解、解释执法困境。(点击此处阅读下一页)

进入 陈柏峰 的专栏     进入专题: 违建执法   国家能力  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 理论法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/94689.html
文章来源:《法学研究》2015年第1期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2018 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
易康网