徐倩:包容性治理:社会治理的新思路

选择字号:   本文共阅读 604 次 更新时间:2015-12-04 14:51:14

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徐倩  

  

内容提要:社会治理应该具有一定的包容性,作为工具理性与价值理性统一体,包容性治理是对现有社会治理模式的优化与创新,并富有广阔的发展空间。包容性治理源自存在逻辑同构性的治理理论与包容性发展理论,其核心意涵主要包括三个部分:主体的多元参与性,过程的互动合作性,成果的利益共享性。在我国,推行包容性社会治理是有其合理性与可行性的,即国家治理体系与治理能力的现代化为包容性治理预留了发展空间;社会治理危机的出现为包容性治理提供了实践动力;政府与社会管理职能转变、公民意识觉醒与社会组织发展都为包容性治理奠定了现实基础。与传统以政府为中心的一元式社会治理体制不同,以治理主体多元化、主体间基于立体治理网络的协同与合作、促进社会公平、容纳全体社会成员自由发展为特征的包容性治理,将显示其优越性,并会成为我国社会治理实践的新思路、新选择。

   关 键 词:包容性治理/社会治理创新/治理体制/善治

  

  

包容性治理是近年来在推行“善治”理念、增强国家治理能力、创新社会治理体系大背景下出现的实践创新。尽管说,“包容”、“民主”和“效能”同为善治的题中之义,但人们对社会治理的包容性或者包容性社会治理的重视程度远不及“民主治理”与“有效治理”。为此,本文试图从学理上厘清包容性治理的内涵与价值,探讨包容性治理作为综合社会治理模式优化与创新的可能性与可行性,并通过与传统社会管理的比较来界定包容性治理的边界。

   一、包容性治理的理论源起与逻辑演进

   1.包容性治理的理论源起

   20世纪80年代以来,人类社会逐渐步入以全球化与风险化为主要特征的后工业时代,而在工业社会时期建构起来的社会治理模式受到了严峻挑战,显现出难以满足新形势下的社会治理要求,于是,“善治(good

   governance)”理念逐渐成为了世界各国政府的共同追求。善治是公共利益最大化的社会治理过程,“民主”、“效能”与“包容”是衡量善治的三大核心标准①,其中,“民主”指社会治理应是以人民为本的、向人民负责的、公民可参与的、为公共利益服务的、可供公民随时监督的治理,即“民有(of the people)、民治(by the people)、民享(for the people)”的治理模式。“效能”指社会治理应是经济理性的、有效果的、有效率的、兼顾公平性的治理,即符合4E(economical,effective,efficient,equal)原则的治理。“包容”指各种利益相关者能参与、影响社会治理主体结构和决策过程,平等共享政策结果、治理收益和社会资源,各种利益相关者的权益能得到尊重和保障,即主体多元合作、起点机会公平、过程统筹兼顾、成果收益共享的治理模式。学界关于“民主治理”与“有效治理”的研究成果颇丰,但鲜有学者讨论社会治理的包容性或包容性治理,笔者认为,包容性恰恰是社会治理中最为核心的题中之义,包容性治理应当成为社会治理的最为重要的价值关怀。而善治的本质特征就是政府与社会的合作互动管理,是政治国家与公共社会的最佳关系,公共社会新力量通过国家提供的政治参与的法理基础和制度空间,不断“激活”既有制度设计,从而有效参与治理,同时,国家通过各种渠道对新社会力量进行“吸纳”,达成有序治理②。善治实现过程中的“激活”与“吸纳”互动本身的前提就是包容性,其本质是通过政社合作、网络互动来实现良善的社会治理。

   2.包容性治理的逻辑演进

   历史地看,治理理论起源于这样一种认识,即社会运行的复杂性与优质资源的稀缺性使人们充分认识到国家与市场均无法独立而有效地解决“市场失灵”与“政府失灵”的问题。“治理问题之所以在近年来日益受到世界各国普遍的重视,更深刻的原因在于政府体制和市场体制的局限性和在若干领域中的失效。”③在此背景下,人们不再简单地诉诸于单一的国家集体计划或市场行动方案,而是试图寻求国家与市场之外第三条道路的做法去突破传统国家治理“统治模式”与“管理模式”,进入“服务—合作模式”的治理新时期④。统治型的社会治理模式以“权威—依附—遵从”为特征,管理型的社会治理以“契约—控制—服从”和“竞争-管理-协作”为特征,“服务型社会治理模式”则以“服务—信任—合作”为典型特征⑤。“事实上,有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上,它是对国家和市场手段的补充。”⑥这种寻求新问题解决方案的努力,使得“自治”与“合意”成份的重要性得到前所未有的重视,并直接促成了“治理社会”的来临。在服务型社会治理模式下,社会治理呈现出由单一权威治理向多中心治理发展的趋势,公共权威建立在政府与社会合作、互动的基础上,政府、社会(社区和非营利组织)和公民都成为多元治理主体的一部分。社会事务的多元主体合作治理是人类社会治理模式的全新形态,意味着社会治理发生了实质性的改变⑦。可见,构建政府与社会合作的治理共同体是人类社会治理模式变迁的必然结果。在当代中国,政府主导下的社会治理共同体,是由政府、社会组织(社区和非营利组织)、市场(私人部门)和公民等多元治理主体共同组成的,它们通过对话、协商、谈判、合作等集体选择和集体行动,形成资源共享、彼此依赖、互惠合作的机制与组织结构,以实现共同的治理目标。社会公共事务共同治理的过程就是以政府服务为主导,以社区自治和市场经济为基础,以非营利组织为中介,动员公民积极参与的互动过程,从而达到优化公共服务、提升治理公共性、推进民主在公共治理中的实现。因此,建构政府主导下的社会治理共同体,符合人类社会治理方式发展变迁的规律要求。研究显示,包容性发展,在经历了“极化涓滴发展(Polarization

   Trickle-down Effect)”—“基础广泛的发展(Broad-based Development)”—“益贫式发展(Pro-poor Development)”—“包容性发展(Inclusive Development)”几个演进阶段之后,形成了发展的突破点,实现了“收入匮乏(Income Deficiency)”—“能力匮乏(Capacity Deficiency)”—“权利与资源匮乏(Rights & Resource Deficiency)”的变迁。从这里我们不难发现,包容性发展的演进路径事实上重新审视了国家与市场、公平与效率之间相互依存和良性互动的内在包容性关系(如图1所示)。

   在此意义上,包容性发展与社会治理有着紧密的逻辑同构性(见图1),具体表现在以人为本、公平正义、多元合作等几个方面。以人为本是社会治理与包容性发展追求的共同价值目标。社会治理缘于对人的关怀,人不仅是社会发展的关键要素,更是社会发展的根本目的,因此,社会治理无疑要服从这一目标,而包容性发展就是要包容包括弱势群体在内所有社会成员的平等发展,把人的发展、可行能力发展的提升摆在突出位置。公平正义规定着资源和利益在社会群体之间、社会成员之间的合理安排与分配。维护公平正义是社会治理和包容性发展的核心价值指向。一方面,实现公平正义是社会治理的根本价值目标,表现为,公平性与公共性是社会治理行为的本质属性;社会治理首要诉求即突破传统单一主体集权、自上而下、回应性弱、强制性、人治为主的统治或管理模式,寻求一种多元主体互动合作、网络式、回应性强、参与互动、法治为主的治理模式。本质上看,这是在社会成员之间平等、公正地分配公共资源,它通过教育、医疗、就业、社会保障方面公共支出的转移性分配来实现人们的起点与机会公平,同时,也为实现最终的结果公平创造了可能性。另一方面,包容性发展亦主张通过平等、参与和共享实现社会的公平正义,使每个公民、社会组织都有机会作为平等的主体纳入到社会治理过程中,最大限度的消除社会发展中对弱势者的排斥。

   图1 包容性治理的逻辑演进路径⑧

   包容性治理是在社会治理理论的基础上,结合包容性发展理论中“平等”“参与”“共享”理念“嫁接”而成的概念。包容性治理,既关注包括弱势群体在内的所有社会成员的实际需求、可行能力、发展环境与机会以及利益分配,追求经济、社会和政治的全面协调发展,又兼顾社会治理的多元主体参与,因而是一种新的发展理念和模式⑨,其价值因素较多而技术因素较少。治理是一种公共管理行为,“以实现和维护群众权利为核心,发挥多元治理主体的作用,针对国家治理中的社会问题,完善社会福利、保障改善民生,化解社会矛盾,促进社会公平,推动社会有序和谐发展的过程”⑩,是价值因素较少而技术因素较多的政治行为(11)。包容性治理将包容性发展与社会治理的价值理性与技术理性完美融合,其中,包容性是社会治理的核心价值,其关怀着眼于平等参与、平等对待和平等权利。因而,包容性治理一方面指包括弱势群体等在内的所有社会成员都能够实质性地参与治理过程,并影响与自身相关的决策,另一方面指治理制度和政策是包容全体社会成员自由发展的,对所有社会成员而言是可行、负责和回应性的,治理制度与政策能够保护弱势群体的利益,并为不同群体提供均等的公共服务机会,如公正、健康和教育。从社会发展来看,兼容了发展理念与模式的包容性治理是社会发展的终极目标,它强调社会治理通过透明性、责任性(人们应当为自己的行为负责)、回应性、有效性等途径获得治理的合法性与合理性。

   二、包容性治理的逻辑框架与操作方略

   包容性治理,作为一种更加全面、更趋公平,同时也是更具人文关怀、更具有可持续性的发展理论和管理战略、价值理性与工具理性的统一体,它包含着极为丰富的理论意涵和思想内核。从逻辑框架和操作方略上看,包容性治理主要涉及治理主体、治理过程、治理成果等几个方面,下面我们将从上述三个维度的功能定位、理论特质、操作性特征等三个向度分别进行阐述(见表1)。

   1.治理主体的多元性是包容性治理的逻辑起点

   正如学者们所言,社会治理范式与社会管理范式最根本的差别就在于治理主体的多元性,基于此,鼓励全体社会成员积极参与社会治理就成为了包容性治理的逻辑原点。事实上,治理主体的多元性是治理成果分配上利益共享的逻辑起点,没有全体社会成员多元参与、互动合作,善治的利益共享也便失去其社会公正性。因此,社会治理的包容性首先体现为治理主体资格的代表性和包容性(13)。在极端的排斥性治理中,政府成为治理的唯一主体,治理决策权力成为政府特权,其垄断公共政策的制定和推行,极端否认或拒斥其他利益相关者加入。强势的“全能政府”不仅管理着国家的政治和行政事务,也管理着全部社会事务和经济事务,其最大弊端是导致政治专权和管理低效,完全扼杀了社会成员的创造性和自主性(14)。与此相反,公共管理时代的治理主体是多元的,政府不再是唯一的治理主体,这种治理主体的多元化转向对治理制度、组织结构以及行为方式均提出了变革的新要求,这是与结构—功能主义者所倡导的“结构决定功能”思想完全契合的。富有包容性的治理主体结构试图包容各种肤色、种族、性别以及社会经济状况的人群,治理的权威来源于多元合作的网络权威,反映和代表着受到群体决策影响的各种利益相关者。

客观地讲,包容性治理的重要特征之一,就是它非常重视弱势群体的发展。之所以如此,主要是因为相比于其他群体,弱势群体参与社会治理、社会发展的可行能力极弱,发展机会匮乏,特别值得重点关注。因而,重视弱势群体的需求特征,扩大社会治理主体的范围,无疑成为包容性治理的操作性重点。针对妇女、儿童、少数民族、受灾者、贫困者等社会弱势者,采取积极有效的措施,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江苏社会科学》2015年第4期

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