徐倩:包容性治理:社会治理的新思路

选择字号:   本文共阅读 611 次 更新时间:2015-12-04 14:51:14

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徐倩  
体现的是宏观制度之间、制度内部各要素之间的协同性与包容性,这与包容性治理有着逻辑一致性。可以说,国家治理体系与治理能力现代化在国家战略和法理层面的高度,以宏观话语体系的指导性为包容性治理预留了充足的发展空间,即可以通过激发市场与社会活力以及相互协同建构的方式,实现善治良政的局面。近年来,随着我国行政管理体制改革的不断深化,政企、政资、政事、政社分开的不断推进,国家权力也逐渐向社会转移,基层社会治理空间不断拓展,政府的社会治理边界正被重新调整和确认;社会组织蓬勃发展,公民的民主意识、参与意识、权利意识得到强化,社会组织的崛起和公民意识的增强,这些都为多元参与、互动合作、利益共享,增强包容性治理的推进提供了良好的现实基础。今天,随着我国社会治理任务日益繁重,传统以政府为中心的一元式社会治理体制已无法适应经济社会的发展要求,以治理主体多元化、主体间基于立体治理网络的协同与合作、促进社会公平、包容全体社会成员自由发展为特征的包容性治理,必然成为我国社会治理实践的方式选择。只有充分发挥各类社会治理主体的协同作用,真正实现政府与各类社会主体的优势互补、良性互动、合作共治,才能在体制机制的创新中创造更加符合时代要求的社会治理“新常态”。因此,包容性治理在社会治理创新中将具有其不可或缺的重要作用,面对空前巨大的包容性治理的发展空间,我们必须加强包容性治理的体系、体制与机制建设,让包容性治理在社会治理中发挥其应有价值。

   2.包容性治理的现实着力点

   包容性治理不是一整套规则,不是一种活动,而是一个价值理性与工具理性有机结合的优化与创新现有社会治理体制过程;包容性治理的基础不是控制,而是协调;包容性治理既涉及公共部门,也包括非公共部门;包容性治理不是一种正式的制度,而是持续的多元合作互动,看似松散的合作网络,实则以信任与合作秩序作为纽带,正如帕特南所言,“在一个共同体中,信任水平越高,合作的可能性就越大,而且合作本身会带来信任”(23)。

   在国家治理体系与治理能力的宏观话语体系之下,我们可以从现代社会中主体间互动的角度来理解包容性治理,即深入探析“三个主体”之间的“两种关系”问题,也就是包容性治理所要恢复的“国家—市场—社会”的三元结构失衡问题。诸如,三个主体之间发展不平衡,两种关系尚未理顺,“强政府、弱社会”的失衡局面亟需改善;国家控制着绝大部分优质资源,国家垄断行业越来越多,官商勾结加垄断联盟,由此形成了社会结构的“利益集团化”,政府权力边界极大程度扩张,严重挤压了市场与社会空间,阻碍了市场与社会自由良性运行等等。

   “包容性治理”可以被认为是国家与社会积极互动的产物。“强国家—强社会”的国家与社会关系模式将为我国的包容性治理提供最佳的路径选择和思路拓展。所谓“强国家”是指国家能够提供合法的政治秩序基础和有效的经济社会参与,在矛盾极为尖锐复杂的社会转型时期,能够有效维持社会秩序,应对国内外的各种挑战,动员和组织社会资源,促进社会转型和社会发展的、具有较高的治理能力。换言之,通过国家做出制度安排以建立市场经济新秩序,在积极介入社会经济的发展过程中,充分尊重和调动社会的各种资源,培育社会力量,国家能充分发挥在社会生活中调节作用;而“强社会”则是指社会能够保持相对的独立性,具有较强的自治能力,在社会生活的调节中发挥较大的作用(24)。“相对独立性”意味着社会主体发展需要在国家的政策引导、资源扶持、灵活监管之下。在强国家—强社会模式下,国家能够代表社会公共利益对社会活动进行各种形式的协调和引导;社会能够在法律范围内自主、自治、自强;国家与社会通过合作可以达到互相增权、互相建构、互利互惠的双赢格局。“强国家—强社会”模式将有助于包容性治理恢复三个主体、两种关系的平衡状态,即在包容性治理过程中,国家与社会需要通过信任建立其包容性的合作秩序:有了信任与合作,政府的社会支持度会得到巨大提升,与此同时,其社会治理的顺畅程度也会得到大幅提高,在互相信任的关系中,社会成员往往更倾向于支持政府的社会治理决策,政府的不可治理性在很大程度上会减小;与之相对应,信任与合作能使社会自我调节与适应能力在实践中不断得到强化,从而提高社会治理的有效性。只有当社会具有较高的信任度以及较广泛的合作秩序时,社会自我调节机制才能够发挥作用,并且不断完善,从而提高社会治理的有效性。

   就其操作层面而言,理顺两种关系是包容性治理得以实现的着力点。其一,优化政府与市场的包容性合作关系。一方面,政府职能需要转变,包括健全宏观调控体系、明确政府职能边界、全面正确履行政府职能、优化政府组织机构、完善财务以及人力资源管理制度等;另一方面,政府需要健全完善产权保护制度、发展混合所有制经济、推动国有企业特别是垄断性行业改革、建立健全市场规则等,其实质就是为了理顺政府与市场的关系,政府最大可能的为市场提供自由发展的制度保障,让市场发挥资源配置的决定性作用。政府需要包容市场发展,在政府自身职能转变的基础上为市场发展提供制度基础,政府与市场之间构建一种包容性的合作关系,社会经济的协同发展才是包容的、开放的、可持续的。其二,构建国家与社会的包容性“激活—吸纳”关系。政府需要坚持民主法制建设,在完善人民代表大会制度的同时,推进基层民主与协商民主,与此同时,促进教育、社会保障、医疗卫生等社会事业发展,为社会健康有序发展提供基础性制度要素,同时还要以政策、资源、技术协同如政府购买社会组织服务等灵活高效的竞争性手段来激活社会组织潜能,将社会力量有效吸纳进包容性治理体系,实现解决社会矛盾、提供公共服务、协调社会关系、构建包容性社会的目标。

   总之,建立包容性治理的任务在于构建国家、市场与社会共同作用的现代化治理体系,强调多元权力和社会主体广泛参与的弹性化网络结构,形成多元的、自组织的、合作的、“去中心化”、“去行政傲慢”和平衡社会利益分配的社会治理新模式。在不断培育和壮大社会组织的同时,使之以社会协商和民主谈判的方式进入现代社会治理体系,拓展国家社会治理的实质性内容;通过合作、协商、伙伴关系,确立互相认同的包容性发展目标,进而促进生成公平和谐的社会利益关系,构建经济、社会与自然协调发展的良好环境。具体地说,其一,优化政府职能,适度扩展政府的包容性,将以行政干预为主导的“全能型政府”转变为使市场在资源配置中起决定性作用的有限型政府、把“与民争利”的“狭隘”政府优化为公共利益导向的“宽容”政府,同时,提倡政府职能更加有效而包容;另一方面,赋予社会适度的社会治理权限,积极培育社会力量,鼓励社会参与,激发社会活力,将原先政府独有的社会管理职能部分让渡给社会,即不仅要形成“国家存在、市场存在”形式上的包容性治理模式,而且要形成“国家引导、社会合作”的实质意义上的包容性治理体制,努力促进国家与社会等多元主体之间的有益合作,推进社会治理主体多元化,营造信任与合作的包容性治理环境,全方位提升社会治理的包容性。

   包容性治理作为社会治理模式优化与创新的具体表现形式,顺应了全面深化改革、全面提升国家治理体系与治理能力的时代要求,回应了现代性与风险性、复杂性并存的后工业社会中政府中心主义导向的社会不可治理性问题,与此同时,激发了社会成员的社会参与意识,促进了服务导向和能够承接部分政府社会管理职能的社会组织的大力发展。这种优化模式的出现无疑再次验证了包容性治理不仅具有其逻辑理性,而且具有实践理性,它是工具理性与价值理性统一体,对当下的社会治理有着深刻的指导意义。相比于传统的以政府为中心的一元式社会治理体制,其以治理主体多元化、主体间基于立体治理网络的信任、协同与合作、促进社会公平、包容全体社会成员自由发展为特征的包容性治理必将成为我国社会治理实践的创新向度。为此,我们有理由相信,包容性治理理念与实践会在广度与深度两个方面,全面增强社会的可治理性,构建一个更加和谐、包容全体社会成员发展、包容社会各个主体互动合作,让治理成果为全体社会成员共享的包容性社会。

   ①李春成:《包容性治理:善治的一个重要向度》,[郑州]《领导科学》2011年第7期。

   ②姚远:《“激活”与“吸纳”的互动——走向协商民主的中国社会治理模式》,《北京大学学报》2013年第3期。

   ③俞可平:《中国治理评估框架》,[北京]《经济社会体制比较》2008年第6期。

   ④张康之:《社会治理中的价值》,[北京]《国家行政学院学报》2003年第5期。

   ⑤孔繁斌:《公共性的再生产:多中心治理的合作机制建构》,[南京]江苏人民出版社2012年版。

   ⑥俞可平:《全球治理引论》,[北京]《马克思主义与现实》2002年第1期。

   ⑦张康之、张乾友:《民主的没落与公共性的扩散——走向合作治理的社会治理变革逻辑》,[成都]《社会科学研究》2011年第2期。

   ⑧本图根据张康之(2005),高传胜(2012,2015)等一些学者的研究成果,梳理出公共管理三大范式嬗变与包容性发展四大阶段演进的逻辑同构特征,即以人为本、公平正义与多元合作,在此基础上,建构了包容性治理的逻辑框架。

   ⑨高传胜:《论包容性发展的理论内核》,《南京大学学报》2012年第1期。

   ⑩姜晓萍:《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》,[北京]《中国行政管理》2014年第1期。

   (11)李春成:《包容性治理:善治的一个重要向度》,[郑州]《领导科学》2011年第7期。

   (12)包容性治理可以从多个维度进行解读,受到一些学者研究成果的启发,(李春城(2011),刘述良(2013),高传胜(2015)等都从不同的维度进行过论述),本文特别选取了主体、过程、成果三个维度进行深度剖析,并由此归纳出此表。

   (13)李春成:《包容性治理:善治的一个重要向度》,[郑州]《领导科学》2011年第7期。

   (14)俞可平:《中国治理变迁30年(1978-2008)》,[长春]《吉林大学社会科学学报》2008年第5期。

   (15)张康之:《论主体多元化条件下的社会治理》,[北京]《中国人民大学学报》2014年第2期。

   (16)http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm。

   (17)张车伟、张士斌:《中国初次收入分配格局的变动与问题——以劳动报酬占GDP份额为视角》,[北京]《中国人口科学》2010年第5期。

   (18)高传胜:《论包容性发展的理论内核》,《南京大学学报》2012年第1期。

   (19)麻宝斌:《公共治理理论与实践》,[北京]社会科学文献出版社2013年版。

   (20)(21)张海波:《柔性社会管理:可能与可为》,[北京]《中国行政管理》2012年第6期。

   (22)http://news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm。

   (23)帕特南:《使民主运转起来》,[南昌]江西人民出版社2002年版。

   (24)郭风英:《“国家—社会”视野中的社会治理体制创新研究》,[武汉]《社会主义研究》2013年第6期。

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江苏社会科学》2015年第4期

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