徐倩:包容性治理:社会治理的新思路

选择字号:   本文共阅读 611 次 更新时间:2015-12-04 14:51:14

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徐倩  
进而平衡社会治理中强势既得利益集团与弱势利益相关者的关系。除了在治理主体结构组成上特别安排那些因为历史或现实原因表达不足的群体代表以外,还包括设计各种便利措施帮助弱势利益相关者参政议政,尤其是在知识、资源、能力等方面赋能于弱势利益相关者。

   2.治理过程的合作性是包容性治理的本质要求

   所谓治理过程的合作性强调的是政府有效调动外部资源,政府与社会协力合作、市场机构弥补政府的不足,是政府完善社会治理的保障机制,因此,我们说倡导治理过程中的合作性,是包容性治理的本质要求。在社会的高度复杂性和不确定性的条件下,在由多元治理主体构成的社会治理体系中,“政府本位主义”已经丧失了事实合理性。在多元治理主体并存的情景下,共同开展社会治理的行动必然是合作的,这亦体现出“包容性”思想的精髓。合作意味着平等互动关系的确立,意味着治理共同体行动凝聚力的生成,意味着以“去中心化”的结构来取代“中心—边缘结构”,换言之,合作首先意味着“主客体结构”的消解。治理的合作者在合作行动中都具有充分的主动性,他们之间不再是界限明晰的主客体关系,而在后工业时代背景下的“社会治理”逐渐转向“包容性合作治理”时,就需要“告别”主客体二分的思维,在社会治理主体之间寻求平等的合作者关系。对于平等的合作行动者而言,政府与其他的社会治理行动者之间应当是一种平等合作的关系,政府的角色扮演绝不应当凌驾于其他社会治理主体之上,正如包容性治理体系绝不允许任何“行政傲慢”发生,因为只要在政府中存在任何形式的“行政傲慢”,就会对合作构成巨大威胁,就会妨碍政府与其他治理主体间的合作,行政傲慢必然阻止行动过程中的一切信息共享与必要沟通,而平等正是合作的必要条件。

   由于,社会治理中的行动者就是一个由政府、非政府组织和其他社会自治力量构成的行动者系统。因此,针对包容性合作治理而言,其关键就是处理好治理主体也即行动者之间的合作互动关系,处理好“主辅式合作”和“参与式合作”的选择关系。前者意味着以政府为主导,其他治理主体为辅助,后者意味着治理主体基于特定互惠目标、共同治理内容,在自主、平等、诚信原则下展开合作。从政府单一主体的社会管理到多元主体共同承担社会治理职责,这是人类社会治理史上的一场巨大的变革过程,它对政府提出的要求也具有挑战性(15)。目前,我国各级政府与其他治理主体之间的合作关系多是以“主辅模式”出现,党的十八届三中全会提出了我国社会治理体制的基础架构就是“党委领导、政府主导、社会参与”(16),这就需要打破政府在社会管理中的垄断地位,逐步放权于市场、社会组织、公民,形成政府计划干涉更少,资源占有更少,行政管理更少,重新(审视)构建政府与市场、政府与社会组织、政府与公民之间的关系。多元化的参与主体合作模式可以解决我国传统社会管理模式下“全能政府”格局带来的诸多弊端,比如,通过鼓励社会组织积极承担起政府让渡的部分社会事务管理职能就是一种有益尝试:它一方面可以增强社会组织、社会管理与社会服务的积极性与有效性;另一方面可以化解政府财政危机与效率危机,将政府职能重点向价值层面进行转移,为政府职能由“划桨”向“掌舵”平稳过渡提供机会。

   3.治理成果的共享性是包容性治理的主要目标

   之所以我们要特别强调治理成果分配上的利益共享,是因为,成果共享是包容性治理追求的最主要目标之一。无论是强调治理主体多元参与,还是治理过程合作互动,抑或治理体系的公平公正,实质上都是实现包容性治理成果利益共享的必然要求。如果没有治理成果分配上的利益共享,包容性治理就是不完整的,包容性治理对治理主体、治理过程的要求最终是要通过治理成果的利益共享体现出来。包容性治理利益共享的落实需要通过成果知晓的公平性与成果分配的共享性体现出来。具体地说,首先,治理成果的知晓需要具备公平性。极端排他性的社会治理主体往往以“强势集团”自居,掌握了治理成果获取的巨大话语权,而普通社会成员与其他利益相关者无从知情、无可置喙;与之相反,包容性治理采取多种渠道使得治理过程、治理成果透明、公平,进而使全体社会成员知晓治理愿景与治理成果,以便利益相关各方均能获取相关具体资料和数据。其次,在治理收益和社会资源的分配上需要具有共享性。排他性的治理中少数既得利益群体攫取绝大部分治理成果与社会资源,且凭借其压倒性的资源优势和权力优势来决定资源的分配;而在包容性治理中,社会资源的分配决策取决于公共利益最大化的需要,各种利益相关者都能公平地共享治理成果或通过合理渠道申请获得社会资源,也就是说,社会资源的分配政策应当是包容性的,并有意去消除社会成员在治理成果共享中遭遇的排斥与不公平。

   如前所述,治理成果的包容性集中体现在利益分配的公平性与共享性之中。包容性治理的成果共享就其具体操作而言,是一个多维的成长过程,其不仅局限于国民收入总量增加与分配合理,还包括经济的非收入维度、社会的非经济维度与政治维度的协同进步。然而,在我国国民收入分配体系中,劳动报酬在国民收入初次分配中所占比例仅为GDP的40%,远低于世界上通行的60%标准(17),加之国民收入的二次分配有失公平,这就在一定程度上激化了干群冲突、劳资冲突和贫富冲突,拉大了人均收入差距、城乡差距、地区差距与行业差距,同时,也使整个社会的利益格局呈现出极为复杂的局面。鉴于此,有学者提出包容性治理对于国民收入合理分配能起到的是决定性的作用,包括劳动者、生产者和政府各自所得所占比例的相对合理性、各地区在专业化分工和协作中各自所得所占份额的相对合理性、国家在国际分工体系中所得份额的相对合理性、不同行业的从业者收入分配差距的合理性、不同社会群体收入差距的合理性等(18)。包容性治理在经济的非收入维度、社会的非经济维度以及政治维度中的具体表现是:公共财政的惠民性(取之于民,用之于民)、公共政策公正性(回应公共需求,解决公共问题,公共权力与公共利益辩证统一)、公共资源的竞争性(杜绝“行政强势”与“行政傲慢”)、公共服务的可及性与可得性(确保社会成员发展的起点公平性),公共管理的人本性(社会成员既是管理的主体要素,又是管理的根本目的)、公共治理的民主性、有效性与包容性等。以公共服务的可及性与可得性为例,基础性公共服务,包括水、电、气、交通与通讯基础设施、邮电与气象服务等,应避免行政过度干预导致垄断高价;经济性公共服务,包括科技推广、咨询服务以及政策性信贷等,应加大民众知晓力度,拓宽服务领域,增强其有效性和便捷性;社会性公共服务,包括公办教育、公办医疗、公办社会福利等,应突出“底线公平”特征,重点回应社会弱势群体的基本需求;安全性公共服务,包括军队、警察和消防等具有公共物品明显特征的服务,其收益的非排他性与不可分割性、消费的非竞争性、建设投入的规模性决定了其只能由政府独自提供。在社会维度方面,社会保险体系的安全性与灵活性、社会服务体系的可及性与可得性等,都是包容性治理的重要关切。

   三、包容性治理的发展空间与现实着力点

   从包容性治理的逻辑框架和操作方略中我们不难看出,它更强调多元参与、互动合作、利益共享。特别是,在社会转型和全面深化改革的今天,推行包容性社会治理是兼备理论合理性与实践可行性的,即除了社会治理危机的出现为包容性治理提供了现实诉求与操作推力,国家治理体系与治理能力现代化的宏观话语体系也为包容性治理预留了充足的发展空间外,更重要的是政府社会管理职能转变、公民参与意识觉醒与社会组织蓬勃发展都为包容性治理奠定了良好的实践基础。传统以政府为中心的一元式社会治理体制已无法与当今经济社会所需的治理结构相匹配,以治理主体多元化、主体间基于立体治理网络的协同与合作、促进社会公平、容纳全体社会成员自由发展为特征的包容性治理必将成为我国社会治理的新思路、新选择。

   1.包容性治理的发展空间

   由于,包容性治理理论是一个实践性很强的理论,它需要在现实背景中与实践紧密结合,才能实现其理论价值,因此,社会治理危机恰好为包容性治理提供了实践场域与现实动力。以我国当前所面临的社会治理危机为例,它既可以说是社会发展的动力结构失衡问题,又可以说是社会治理的操作体系运行失序的问题,但究其根源则在于治理体系、治理体制以及治理机制的包容性严重不足的问题,其主要表现在,忽视弱势群体作为治理主体之一的可行能力发展、异化政府与社会治理合作机制、扭曲各利益主体的治理成果分配等等。正如,有学者所说:“治理理念与中国的官本位文化和政府管制型行政模式存在着严重的错位,中国缺少成熟的多元管理主体和民主协作的精神”有关(19)。纵观改革开放前的特殊历史背景和政治经济因素,国家通过“单位”来控制社会的管理模式,即特有的单位组织,其实质是将命令权利与财产权力结合起来的国家统治的一种组织化工具或手段(20)。在国家的“强势”建构下,整个社会被纳入国家行政管理序列,政府通过“单位”包揽一切,由于社会对国家过分依赖,因而几乎不存在政府与社会的良性互动,这就导致政府在应对层出不穷的繁杂社会事务过程中逐渐失去了“本我”的服务职能,政府“划桨”的事务性操作阻碍了“掌舵”的方向性决策,可谓“没有社会参与的社会管理”。改革开放后,我国进入社会转型期,社会事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性与政府的官本位文化和行政强制作风交织在一起,使得我国社会治理的难度不断增大,不可治理性不断增强,各种社会矛盾交织在一起。今天,随着改革的不断深入,“单位制”正在消解,社会管理也逐步实现由“国家主体”向“社会主体”的平稳过渡。尽管说,今天我们的市场已基本确立,但社会却没有充分发展起来,政府在反复“试错”后也部分地退出了市场领域,却仍然用“国家”的方式来管理社会,从而使“国家—市场—社会”三元关系陷入失衡(21),导致在“政府中心主义”的治理模式下,政府作为公共社会事务治理和公共服务的供给主体对社会实施控制和管理,成为唯一的权力中心;政府被塑造成“全能政府”的形象,即“强政府、弱社会”的政治化管控模式、科层制结构板结与僵化倾向,以及社会管理与社会服务非均衡性等问题十分突出。在处理社会领域问题时,政府经常“重堵轻疏、重处置轻防范、重事后干预轻预前关怀”,从而使得一些社会矛盾非但没有得到化解反而更加激化;面对一些情况表现出对政府的强烈不满甚至抵触情绪,抑或对政府“行为”的正当性与合法性提出质疑的信任危机与治理的可持续性危机。实践证明,这种包容性极端欠缺的、用“政治逻辑”解决社会问题的治理模式是开展社会治理的桎梏。因此,我们认为,把包容性治理中收入分配的合理性、公共财政的惠民性、公共政策的普惠性、公共管理的人本性作为人们利益共享的主要目标,必将为社会治理带来了新的发展空间。尽管说,“国家—市场—社会”三元结构的平衡恢复、包容性社会治理体系的构建无法一蹴而就,也并非一劳永逸,但这种新观念的融入无疑也为社会治理的发展提供了长期动力。

党的十八届三中全会提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”(22)这是政府第一次把“治理”上升到了国家战略的高度,也是改革理论和改革战略的一次重大突破。它融合了因地制宜、因时制宜、因势利导、综合治理、统筹兼顾等思想的合理成分,既吸收了我国传统社会治理中具有现代意义和现代性的内容(“大同社会”等),也包含了党在执政中所积累的行之有效的经验(“统一战线”、“群众路线”等),同时统合了国际上的先进治理经验(“全球治理”、“善治”等)。“国家治理体系和治理能力的现代化”是我国现代化进程中的“第五个现代化”,这就意味着在“四个现代化”实现过程中积累丰富社会经济财富的基础上,更加强调宏观制度、管理体制、运行机制的现代化,强调整体性制度的完备和完善,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江苏社会科学》2015年第4期

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