朱为群:预算法修正:公开是目的,更是一种手段

选择字号:   本文共阅读 870 次 更新时间:2015-12-03 01:11:37

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朱为群   马想斌  



   [访谈对象]

   朱为群,男,1963年出生于苏州,上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群,经济学博士,上海财经大学研究生部副主任。

  

  

  

引言

  

   一场大雨检验一座城市的文明,一部预算了解一个国家的运转。

   当前中国所面临的诸多问题:官民矛盾、环境问题、分配问题等都跟预算有关。然而,当我们打开近年来的国家账本,伴随着财政收入的连年增长,三公消费、年底突击花钱、地方无节制举债、预算外资金不受监督约束等问题备受诟病。

   对于一个社会来说,缺乏预算控制和约束的政府是不安全的、危险的政府。这样一个政府,对公共利益和公民权利可以随时随地构成潜在的和现实的威胁。而政府在进行财物分配,资源配置的过程中,所做的每一件都要通过预算法规定,该做的要做好,不该做的不能做,预算法起的是这样的作用:控制政府的公权力不能随便使用。

   一方面,现行预算制度的不足日渐凸显,另一方面社会公众对预算公开、规范的期望越来越大。于是,改革现行预算制度,修改预算法的呼声日渐高涨。

   终于,在实施17年后,预算法迎来了首次修改。作为被誉为第二宪法的预算法,其修正案草案二次审议稿正在征求各界意见。面对各方的争议、激烈的博弈,预算法的修改之路可谓是任重道远,考验着立法机关的智慧、勇气和魄力。

  

正文


   马想斌:此次北京暴雨暴露出公众面对公共物品的无力。地下是年久失修的排水系统,地上是各种辉煌大气的建筑,于是公众都在质疑,公共资源怎么往往不能运用到与公众利益最相关的领域,现行的预算法为何不能阻止?

  

   朱为群:这就涉及到公共资金的分配上,谁最有话语权。按道理来讲,公共资金是大家的钱,应该要体现公众的意愿,而不是一小部分人的想法。公共资源不能完全运用到公共利益最为关切的领域,这样的问题,即便是民主很好的国家依旧存在。但不同的政治架构和不同的法律规定,对这些问题约束的程度是不一样的。一个好的法律会让公共资金被滥用被压缩到很小,或者只要有这种情况出现,很容易被纠正。而一部不好的法律,就不会阻止这种情况,或者这种问题都会不断重复出现。

  

   从北京大雨来看,通过修正预算法,能够保证公共资金得到公正有效的运用。如何实现公共财政得到合理的分配和公正的使用,这就需要很多具体的条款。在这些具体的条款之上,还需要有一定的原则来指导条款的产生。此次预算法修正案修改并提出“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。

  

   马想斌:让公众知道钱怎么花,这是预算的民主化,目标是透明的政府;让公众的每一分钱都花得值当,就是预算的科学化,目标是廉价和高效的政府。但此次预算法修正案修改的原则里没有“公开透明”这一条,这是为何呢?

  

   朱为群:如果没有公开透明原则,所有我们关注的公共资源被合理利用的问题都将没有保证。公开透明看起来是一个非常通俗的概念,口语化的原则,但背后所传达的信息是,倘若没了这一条,我们就根本无法知道,掌握和使用财政资源的具体部门和人,究竟收了多少钱、花了多少钱、是如何花的、花的是否有效,这属于知情权最为基本的权利。虽然实现起来有一定的障碍和困难,但公开透明作为一项基本原则,怎么强调都不过分。要知道,公开是目的,更是一种手段。

  

   实际上,此次预算法修正案中,是提到了公开透明,但问题是,公开透明如果没有具体条款的兑现和落实,这样的公开透明有可能只停留在概念层面。现在的预算法,把公开的范围、对象、方式、时间等等具体的细节,都没有规定。虽然具体细则由国务院制定,但国务院做规定和人大做规定完全是两码事,预算法公开透明的细则必须由人大制定。

  

   马想斌:预算法修订为何一直被推迟?

  

   朱为群:预算法这部法律跟其他的法律,最大的不同在于,约束的对象是权力的机构,约束着钱。对于公权机构来说,管住了钱就等于管住了一切。在目前的权力架构中,行政力量很强大,掌握政府钱财的机构和部门,必然会进行阻碍。

  

   此外,预算法和其他法律一样都有着部门立法的影子,尽管这部是人大提出修订的,但不是人大主导的。一个良好的政治架构,是将重要的权力进行分散,通过适合的机制运行,这样才能起到相互制约的作用。但现在来看,预算法当中,有些权力倾向很明显,比如财政部门,一个部门就集纳着做账和出纳的两大权力。按照常识来讲,我们将权力集中的一个地方,一旦突破防火墙肯定会出事,正常的情况是将权力分散开来,设立多道防火墙。

  

   马想斌:三公消费和行政费用居高不下,年底突击花钱更是常事。但现在预算的编制和执行,都是由财政部门进行,既是运动员又是裁判员,所以现在在加强预算监督方面,我们目前的预算法还有哪些可以完善的空间?

  

   朱为群:需要监督的方面有很多。第一,政府花的钱、收的钱,要进行透明,要把所有的账目摊开,不能说只给公众看一小部分帐,这就是预算提出的原则,全面完整;第二,这账目要有关联、有逻辑,不能是一笔不清楚、糊涂的账,现在的预算法谈到预算由过去的一块分割成四块,除了公共预算外,还有政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算,但具体规定如何做账,除了公共预算外其他三本账目在预算法里都没有,这就把监督的权力隐藏起来了。实际上其他的三本账目是人大管不到的,表面上是公开了,但实际上管不到。

  

   马想斌:先有预算,后有支出,严格按预算支出,是预算管理监督的一项基本原则。但现在,预算执行是从一月份算起,而预算批准时间是在三月份召开的人代会上。这两个时间的矛盾如何化解?

  

   朱为群:这个问题是一个技术问题,改变起来不容易。所谓预算,核心是政府要花这个钱,首先要得到老百姓同意,也就是立法机构讨论,同意之后才能发,也就是说,人大审议通过之后才能花钱,那么从现实来讲,人代会在3月份,1月份就要花钱了。像这样的问题,可以提出临时预算的办法,预先给你花,不超过上一年的预算,项目和开支范围上在人代会开会之前,日常的办公经费可以预支,但预支的权限必须受到限制,重大项目必须等到正式预算决定之后才能支付。预支的范围只能限定在日常的开销,这个开销不能超过上一年的标准,增量必须得到控制。现在的法律对这样的规定不够具体,操作部门空间很大,预算法就必须提出这样的解决。

  

   马想斌:社会目前对于地方债务关注度很高。此前有消息说,地方政府不能自主发债,您认为未来预算法修订后是否会对地方发债有新的表述?

  

   朱为群:撇开现实来说,一个政府所从事公共活动,一部分服务于当代老百姓,这部分钱由税收来提供。但政府还要做一些事情,不局限于当代人,很大程度上可能是未来的人受益,比如说基础设施建设。但现阶段的税收难以承担巨额的资金,这样就产生一种借钱的需要,借了钱之后当代老百姓还一部分,剩下的部分可能要推迟,需要下一代人交的税收来还。所以公债的问题在我看来,就是短期利益和长期利益的考量,或者是说当代人的财政能力和下代人的财政能力的问题。从这个意义上来讲,地方政府发债有一定的合理性,不仅要考虑当代更要考虑后代,公债就为这样的问题提供资金解决办法,只要公债的规模能够得到老百姓的约束,以及公债的用途是当地老百姓所需求的,这个公债就是合理的。

  

   从道理上来说,地方政府具有公债发行权,但需要有机制来控制。但现在的问题是,地方不能发,中央代理发债。中国这么大,地方这么多,每个地方都要发债,中央政府如何有能力和精力来管理?这会不会又造成跑部钱进的现实?

  

   马想斌:预算法修订中,已经取消了“预算外”的说法,意义在哪?

  

   朱为群:预算外这个概念取消了,是一个进步,本来就不应该有预算外这个概念存在,所有的账目都是预算好的。原来的预算外这个账目,公众就根本不知道,现在没有预算外,将资金划进来,但这个账目有的是归到总账里面,但有的是单列的。所以,这里面一个核心问题,原来那些预算外资金的使用有没有变化。原来看不到的东西现在看到了,但在用途的使用规则上,是否一起纳入到预算内进行讨论?如果还是依照之前的预算外进行操作,那这个规定的意义有限,预算外的取消也就只是名义上的取消。

  

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