贾康 彭鹏:市场准入负面清单制度的多重意义

选择字号:   本文共阅读 162 次 更新时间:2015-12-02 09:33:57

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贾康 (进入专栏)   彭鹏  

  

   根据国务院《关于实行市场准入负面清单制度的意见》(以下简称《意见》),将自2015年12月1日起至2017年12月31日,在部分地区试行市场准入负面清单制度,并从2018年起正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。《意见》明确了我国实行市场准入负面清单制度的总体要求 、主要任务和配套措施,在启动这一重大制度建设进程的同时,《意见》也为未来我国更高水平的对外开放和更深层面的推进改革拉开了大幕。

  

   从供给侧充分激发各类市场主体的潜力与活力

   最早出现于我国并为人们所关注的相关概念有上海建立自贸区时所设立的自贸区负面清单、中美投资协定谈判负面清单,以及中国对外自由贸易协定(FTA)谈判负面清单等,而以上所列均属于局部区域或外商投资的负面清单。《意见》所要求出台的市场准入负面清单制度,则不同于以前,是适用于全部国土上境内外投资者的一致性管理措施,具备更为普遍的意义。《意见》中对此给出的定义为:“市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。”《意见》要求建立与此制度相适应的投资体制、商事登记制度、外商投资管理体制,营造公平交易平等竞争的市场环境。

   全面实施市场准入负面清单制度,意味着我国境内企业不分国有与非国有、内资和外资,也不再论规模大小,“法无禁止皆可为”。在市场经济中生产经营主体的境界是:负面清单之外“海阔凭鱼跃,天高任鸟飞”;而其逻辑上联结着的,是对于政府来说“法无授权不可为”,而且“有权必有责”,是把政府权力“关进法治笼子”的“正面清单”了。此项制度建设将有望大幅降低投资、创业的门槛,从供给侧充分激发各类市场主体的潜力活力,其最直接的表现在于,负面清单管理必结合“准入前国民待遇”,将市场准入管理模式,从以往的前置审批,转向事中和事后管理。这形成了全新的管理思维和理念,有利于进一步“放开搞活”,解放生产力。具体来说,至少体现在如下三个方面。

   其一,政府的管理思维方式,从原先的设置门槛、严进宽管,转变到动态门槛、宽进严管。准入前国民待遇匹配负面清单式管理,意味着市场监管不再依靠资格审查、审批来前置式防抑风险,而是通过动态的、全流程的监督与管理,在市场运行的过程中不断发现和剔除风险。这一方面大大降低了市场准入门槛,另一方面也消除了由于审查、审批容易导致的设租寻租空间,有助于以制度安排在激发创业创新潜力的同时促进反腐和廉政建设。

   其二,倒逼政府部门管理能力的切实提升。这主要体现在:(一)负面清单式管理,要求政府建立、培养和锻炼适应新管理思维和方式的人才队伍;(二)实施动态的全过程管理,需要大数据等全新技术手段的应用来支持,从而实现有效、实时的管理;(三)在负面清单管理制度框架下,政府的监管和公共服务本身可以摆脱原有的条条框框,通过政府购买服务等新机制支持政府监管工作。

   其三,负面清单管理制度有助于健全我国的社会信用体系。《意见》提出,要健全社会信用体系,完善企业信用信息公示系统,将市场主体信用记录纳入“信用中国”网站和全国统一的信用信息共享交换平台,作为各类市场主体从事生产、投资、流通、消费等经济活动的重要依据。《意见》还要求推动建立市场主体准入前信用承诺制,即要求企业向社会作出公开承诺,若违法失信经营将自愿接受惩戒和限制。信用承诺纳入市场主体信用记录,对失信主体,在投融资、土地供应、招投标、财政性资金安排等方面依法依规予以限制。严重违反市场竞争原则、扰乱市场经济秩序和侵犯消费者、劳动者、其他经营者合法权益的市场主体,将被列入“黑名单”,对严重违法失信者依法实行市场禁入。如此管理框架下,有望推动我国的社会信用体系走向比较健全的状态。

  

   负面清单管理制度与更高水平的对外开放

   负面清单管理制度代表了与国际最高标准的“法治化营商环境”接轨的市场管理制度建设要求,也代表了我国进一步扩大开放的努力方向。

   近来,美国积极推动、十二国参与的“泛太平洋伙伴关系协定”(简称TPP)经过多年艰苦谈判接近达成的新闻,引起了多方关注,而中国将如何认识和应对TPP,也在国内外引发了热烈的讨论。实行市场准入负面清单管理制度,可以看做是中国政府在推进改革中进一步提高全面开放水平,与TPP规则要求互动、对接的一个具体措施。

   根据商务部公开的TPP翻译文本,第十六章“竞争政策”中要求缔约各方禁止限制自由竞争的法律;第十七章“国有企业和指定垄断”中要求确保各自国有企业或指定垄断主体不歧视其他缔约方的企业、货物和服务。各方同意各自法院对外国国有企业在本国领土内实施商业活动享有管辖权,并确保行政部门以公正的方式管理国有企业和私营公司。这也就是要求缔约国需要对各种性质的企业一视同仁,从法律制度上保障市场主体充分的自由竞争,而这些实际上都与我国市场准入负面清单管理制度的要求逻辑贯通。

   而从第二十五章“监管一致性”的内容来看,该协议旨在推动缔约方建立有效的跨部门磋商和协作机制以促进监管一致性,从而确保TPP市场上的商业主体享有开放、公平、可预期的监管环境。具体来说,该协定鼓励缔约方推行广泛采纳的良好监管实践,例如针对正在制订的监管措施的影响进行评估,就监管方案选择依据及监管性质进行沟通等;还要求缔约方确保法律法规清晰简洁,确保公众能够获取新出台监管措施的信息,如可能通过网络在线发布,确保定期审议现行监管措施,确定其仍是达成预期目标的最佳途径。相应于这些,《意见》中也对负面清单管理制度的公开透明等方面作出了具体要求与部署,因此与TPP的要求是不谋而合的。

   改革开放作为重要的基本制度供给支持了中国前面三十多年所取得的成就,但进一步深化改革的任务又是异常艰巨的;而外部环境中以TPP为代表的新变化也凸显了深化改革开放的必要性和紧迫性。当前,我国经济仍然面临严重的供给约束和供给抑制,是我们在改革深化中所必须解决的实质性问题,而市场准入制度作为一项制度供给正是其中的破冰口之一。

   综合地看,实施市场准入的负面清单管理制度,是我国在以全面开放匹配全面改革而求和平发展崛起、实现现代化“中国梦”战略目标的长期努力中,未来可以与TPP互动、加入高规格国际自由贸易规则形成过程的一个良好铺垫,可谓打下了在十八大后历史新起点上“继续大踏步跟上时代”的一块基石,具有重要的支撑性质。

  

   负面清单管理制度试点释放的信号和后续展望

   实施市场准入负面清单管理制度,与党的十八大以来的全面改革、全面依法治国的精神以及一系列举措相联系。《意见》的颁布,释放了进一步深化改革的明确信号。

   在党的十八届三中全会要求以“国家治理现代化”(具体表述是“国家治理体系和治理能力的现代化”)为治国施政的核心理念而全面推进改革之后,党的十八届四中全会又明确地要求“全面推进依法治国”,两次全会的基本精神一脉相承,相互呼应,相得益彰,这是自党的十八大提出经济、政治、文化、社会、生态建设“五位一体”总体布局的大思路之后,必将对中国现代化进程产生长远、深刻的重大影响的顶层规划和路径部署,即在全面改革中全面推进依法治国,在全面依法治国中走向长治久安和伟大民族复兴。

   十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,社会主义市场经济本质上是法治经济,社会主义市场经济的法治建设“必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向”。为贯彻这一导向,现在推出市场准入负面清单管理制度改革的试点,并同时明确了试点到全国全面实施这一制度的清晰的时间表,正是在上述全面改革路径上的重大举措,释放了强烈的行动信号。

   根据《意见》,将选取地方进行试点,并在两年后向全国普遍推开。关于这一过程的后续展望,笔者认为有三个值得特别关注的方面。

   首先是在市场准入的负面清单管理制度试点的过程中,如何处理好新机制的落实问题。《意见》中对地方如何指定负面清单给出了操作要领,譬如需要组织专家参与研究、讨论,举行听证会,并且地方负面清单可以存在一定自由度等,可说已作出了相关的安排和规定。然而在具体落实过程中,还可能会有许多问题需要在实践中去探索。仅以听证会制度为例,目前我国的城市公共管理中早已引入了听证会制度,但是社会上对于听证会的代表选取办法、流程与信息的透明度,乃至听证会的最终效果,却始终存在一定的争议,这一制度似乎也并没有能完全达到提升执政公信力的预期效果。公众舆论中存在的一些质疑,估计在负面清单的制定过程中也不会消失,如何在试点负面清单管理制度的同时,解决好这些问题,切实提升执政公信力,就成了一个现实的挑战和机遇。同时,在试点过程中,给予地方多大的自主性空间和政策自决权力,如何把握好地方特殊性与全国普遍性,以及地方利益和中央意图的协调问题,等等,也会成为重要的课题。

   第二个问题即是深化改革取向上,如何通过一项市场准入改革来撬动更为宏大的经济、社会、司法等方面配套改革的问题。比如,在经济改革与司法改革的“结合部”上,还存在各级政府事权分工与司法管辖权配置合理化以理顺体制安排的配套改革任务,有必要加以分析研讨。

   十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出了关于“优化司法职权配置”的重要措施,要求:“最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区划重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”2014年12月2日以中共中央总书记习近平为组长的中央全面深化改革领导小组第七次会议,已审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》,表明即将以改革试点方式把这两项涉及司法管理体制、司法权责划分与运行机制深层次问题的改革,推向实际操作中的先行先试,并寻求“可复制、可推广”的机制和制度。在此次下发的《意见》中也存在中央与地方清单的分置问题,而这一问题又需要放在比照优化司法职权乃至行政职权的大框架下去解决。

   这方面所包含的一项使中央、地方事权合理化的改革实质,就是把我国的司法管辖权上提,转变为国家中央层级的高端事权。之所以要以此为取向,制度安排的内在逻辑正是最大限度地排除原区域司法权对审判结果可能产生的干扰因素而追求和维护“法治化”框架下尽可能充分的公平正义功效。

我们可以从市场竞争环境中高发的经济案件的司法审判权的设置为例,作一简要分析。近年来我国经济案件的数量迅速上升,按照过去的事权划分,司法管辖按报案人的属地原则,审判权在地方,但大量的经济案件中所涉及的利益关系,却是跨行政辖区的,由A省主持案件审判,利益关系却可能联系到B省、C自治区、甚至到国外。现实生活中,A省的“地方本位主义”、“地方保护主义”、“近水楼台先得月”的“关系户”因素等,会一拥而上干扰案件审判的公正性。大量的事例表明,我国司法公信力的不足固然有多方面的原因,但其中来自这种审判权制度安排的“扭曲”因素,是一个重要的方面。年复一年、日复一日的经济案件审理结果中,(点击此处阅读下一页)

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