刘伟:政策变革与差序政府信任再生产

——取消农业税的政治效应分析
选择字号:   本文共阅读 480 次 更新时间:2015-12-01 10:47:48

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刘伟(武大)  

   取消农业税这一政策来自中央,农民因中央的政策而受益,因此对中央政府特别是其主要领导人持感激心态,因而强化了对中央的政治认同,即再次确信中央是“心里装着老百姓”的,是“为老百姓着想”的。这显然具有将中央政府情感化和人格化的倾向。这其中的心理机制比较容易解释。就此而言,在一个具有权威主义传统的国家,人们对政府的信任不仅是基于政府的表现,而且也基于人们对权威的崇拜和依赖。(23)而相应的政策则更会强化这种崇拜和依赖。正是根深蒂固的权威型人格,促使无数孤立的小农对强大的中央权威持有较高的期待和认同。虽然有一份围绕农民上访与政府信任流失间关系的实证研究发现,上访对政治信任的流失具有很大影响:上访者到达政府层次每提高一级,其对政府的信任就减少一个档次。(24)但上访农民的数量毕竟有限,他们在村庄中一般也非主流。对普通农民来说,他们对中央政府的高信任并不易受到现实因素的冲击,反而容易得到相关政策的不断激活和强化。中央只要出台相应的利农惠农政策,就可以有效维系和强化农民对中央政府的高信任。取消农业税就是这方面的极好例证。

   在笔者组织的全国性访谈中,受访者在谈及取消农业税时大多对其给予高度评价。从这些评价的话语中,可以感受到他们对中央出台此政策的感激和认同,这无疑强化了农民对中央政府的高信任:

   “这是几千年第一次,你看以前皇粮国税不得不交,没吃的也得交,现在多好啊,不用交税了,自己能吃多少就种多少,吃不完的就拿去卖。”(访谈编号:20100230)

   “现在的政治就是好政治。从开天辟地就没那么好,不但不要你交钱,还给你补助。随哪个伟人没说不种田完粮,不说不交,总是或多或少,或重或轻。”(访谈编号:20110213)

   “像农业税减免,是国家对农民的重视,减轻了农民的负担……总之,现在的生活跟以前不好比,我觉得都跟城里差不多了,吃喝住行都大大地改善了,这些都是靠党的政策。”(访谈编号:20110842)

   (二)取消农业税维持甚至恶化了农民对基层政权的低信任

   笔者收集的全国性访谈材料和学界的相关研究都显示,农业税取消后,普通农民对基层政权的低信任并未改观,他们对乡村干部的负面评价依然十分普遍。这里的原因是多方面的,包括干群矛盾的历史记忆,乡村干部在阶层分化上超越于一般村民,等等。但有一点不能否认,农业税取消后,农民对基层干部依然持有的低信任,取消农业税本身至少也难辞其咎。它通过影响基层政权的基本处境和行为方式,从而维持甚至强化了村民对基层政权的原有态度。

   其一,取消农业税使基层政权与普通村民的关系趋于松弛。正是因为基层政权不再能从农民那里收取税费,因而也就没有动力去取悦农民,或与农民展开比较日常的互动。而对农民来说,随着社会的日益开放和选择的增加,在日常生活中一般也无求于基层政权。由于缺乏征收农业税这一沟通农民与基层政权的纽带,乡村政权日渐脱离普通农民而由汲取型变成悬浮型。(25)已有研究也发现,农村基层政权组织与公众利益实现关联度弱化等因素,构成了后集体化时代基层政权公信力流失的利益根源。(26)

   其二,农业税取消后,由于一系列配套措施未能及时跟进,使得农村公共产品供给陷入困境。一方面,基层政权自主提供本治理区域公共产品的能力急剧下降;另一方面,农村公共产品供给大多被纳入公共财政体制,但自上而下的农村供给决策机制尚未改变,以农民需求为导向的农村公共产品供给机制也未建立,多层级政府决策程序链过长与满足农民多元化需求的矛盾也日益突出。(27)广大乡村地区公共产品的供给依然严重不足,致使农民对基层政权日益不满。

   其三,取消农业税使基层政权愈发依赖于转移支付,而转移支付农民一般都不能有效参与。农业税取消前,乡镇财政的常规收入一般分三块:农业税费部分,地税收入和国税收入(增值税)。其中,农业税一般占财政收入的30%以上,有的甚至达到70%~80%,取消农业税使乡镇收入锐减。(28)这致使基层政权愈发依赖上级的转移支付。从农村税费改革到2011年底,中央政府向地方政府转移支付资金高达6000多亿元。(29)但是,转移支付一方面用于维持基层政权的运转;另一方面则被要求惠及普通农民,多以项目的形式下达。问题是:在项目下沉的过程中,乡镇政府自利性诉求凸显并发挥作用,农民不能真正参与。特别是因为缺乏农民的日常监督,其中的腐败难以避免,这也强化了农民对基层政权的低信任。

   其四,取消农业税致使基层政权转而寻求招商引资。最新的实证研究表明,正是因为取消农业税,乡村政权出现财政的进一步吃紧,他们不得不另辟财源,招商引资遂成为他们共同的中心工作。(30)全国大部分地区的基层政权因为缺少集体经济,在取消农业税之后普遍陷入财政拮据的境地。为维持正常运转并完成上级要求提供公共服务的指标,仅仅依靠转移支付显然是不够的。他们不得不转而寻求招商引资,但招商引资通常涉及土地征用和房屋拆迁,极容易引发干群矛盾。这一普遍现象又进一步恶化了村民对基层政权及其干部的信任感。

   需要指出的是,由于取消农业税处在相关的涉农政策丛之中,除了上面谈到的它对基层政权行为逻辑的深层影响,其政治效应还会受到其他涉农政策的再强化。如种粮相关补贴、农村免费义务教育和“新农合”等惠农政策,都使普通农民越来越依赖于基层政权之外的政府体系,而只要基层政权在执行过程中出现纰漏,就会迅速放大农民对基层干部的恶感和不信任。加之,基层干部虽然不再向普通农民伸手要钱,但仍然要人(“计划生育”)、管人(“维稳”)。所以,农民要么觉得平时和基层干部不再相干,要么容易在涉及相关问题时与他们发生冲突。

   四、差序政府信任与基层治理重塑

   前文分析显示,正是因为取消农业税,中央政府又一次轻易地获得了农民群体的信任和支持;而基层政权的处境却发生深刻变化,其工作重心和行为方式也发生相应改变,致使农民对它们的低信任不仅难以改观,反而更容易走向恶化,基层政权的低信任得到进一步强化。两相结合,农民的差序政府信任在中央和基层这两个层面分别得到高信任和低信任的强化,差序政府信任的格局由此得以再生产。而由于农业税取消的同时,中央还下达了一连串惠农补贴政策,不仅进一步强化了农民对中央的信任,也进一步塑造了基层政权不被信任的尴尬处境。仅2011年,中央财政用于种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴的支出就超过1400亿元,这些都是直接发到农民手中的。(31)这体现了中央政府对基层政权的不信任。与此同时,中央政府还脱卸了农村基层政权的部分治理性权力,基层政权的治理主体性未能得到有意维护。

   问题是,乡村政权只有成为名副其实的基层治理主体,并获得普通农民稳定的政治支持,广大乡村地区的有效治理才能得到保障。中央政府获得的高信任,可以维系整个政治体系的稳定和中央政府的权威;但乡村政权获得的低信任将最终决定基层治理的绩效。差序政府信任不仅如有研究者所谈到的,具有政治风险,因为它容易引发以中央为依据的基层抗争。(32)更为关键的是,差序政府信任使基层政权的治理难以获得基本的民众支持。任其恶化,就会使基层治理陷入经典的“塔西佗陷阱”,即不管基层政府及政策是好是坏,社会均采取“老不信”的立场。(33)很难想象,在此境况下的基层政权能够拥有合格的治理表现。

   若将基层政权作为最低层级的地方政府来看,其遭遇的上述治理困局既是新的,也是旧的。说其新,是因为基层政权乃近代以来国家政权建设的产物,传统中国的基层政权只达至县,县之下是非正式的乡绅自治;而说其旧,则是因为当前基层政权所面临的问题,仍未脱离我国“上下分治的治理体制”的基本逻辑。(34)即国家通过“治官权”与“治民权”的分离,使得包括基层政权在内的地方政府承担治理的实际责任,而中央则通过处理官员而维持权威和稳定。但在此体制中,基层政府的民众信任就成为一个不容回避的难题。农民平常主要接触乡村基层干部,基层干部离农民最近,直接面临利益冲突和矛盾解决。乡村干部事实上可能做对了很多事,但只要有一件事没做好,就不会被村民原谅。而基层干部群体的素养,所能调动的有限资源,所掌握的有限权力,面对其承担的重大责任,自然是捉襟见肘。

   针对此一困局,着眼于国家未来的有效治理,必须通过体制变革和乡村治理的重塑,提升基层政权的民众支持度,在农民保持着对中央的高信任的条件下,适当提升他们对基层政权的信任度,及时夯实基层治理的社会基础。做到这一点具有相当的难度,因为在中央集权的体制下,中央政府拥有先天的权威资源和政策优势,其致力于改善基层民众处境的政策和努力,首先就会强化基层民众对它的政治支持。在相当长的时期,差序政府信任中的高中央信任难以改变,也不必改变。但是,差序政府信任中的低基层信任必须改变,而且也不是不可以适当改观的。这需要在以下几个方面着手:

   首先,在国家全面反腐的背景下,促使基层政权严格执行中央政策,要求基层干部改进自身工作作风和行为方式,增加农民对基层干部的信任感和支持度。而中央也应该在不断完善法治、上级监督和社会监督的基础上,逐步改变之前不信任基层政权的明显取向,并适当引导农民信任基层政权和基层干部。其次,通过制度创新,重塑基层政权的治理主体地位,保障基层政权的治理资格,供给基层政权必需的治理资源,赋予基层政权开展工作的必要权力,让基层政权发挥在基层治理方面的能动性。再次,也是最为关键的,让普通农民能够参与和监督,并切实拉近基层政权与他们之间的距离。不仅促进基层政权运作的公开化,也通过制度创新,让普通农民能够切实参与基层治理,促进基层政权自治性的回归。在这方面,中央可以通过资源下沉,要求普通村民在基层治理过程中的有效参与,让村民和乡村干部在治理过程中产生密切互动,进而在有效监督和责任机制的基础上规范乡村干部的行为,并逐步建立村民对他们的政治信任。实际上,基层治理的重塑并非完全缺乏动力。毕竟,村民政治信任的理性化也已是一个明显的趋势。(35)只要供给相应的利益和资源,并确立公平合理的公共规则,乡村基层政权就可以通过实际表现逐步获得农民的信任和支持。

   五、结论与讨论

   在政治学理论中,合法性、政治秩序、有效执行以及理性的政治文化等,都是政治体系良性运行的核心要素。不管是联邦体制还是中央集权制,政治信任都直接关系到政治合法性,它不仅仅是自变量,同时也会成为因变量。美国一项关于政治信任的著名研究就发现,民众政治信任的低落不仅是对总统不满意的反映,而且会进一步降低对总统的评价,从而使得当政者执政环境恶化、政策推行艰难。(36)政治信任不仅直接关系到民众的政治支持,也会对治理质量产生深层影响。民众的政治信任感越高,政治系统承担的压力就越小,政治权威的基础就越牢固,可动员的社会力量也就越广泛;相反,当民众普遍持不信任态度时,就会造成政治疏离与政治冷漠,直至向政府表达不满,进而恶化治理环境,影响治理绩效。不管是哪个层面的政府治理与政治信任,这一原理都是适用的。相比于联邦制,中央集权体制下民众“信中央/不信地方(基层)”的心理模式具有韧性,很难在短期内从根本上予以改变,致使基层政权面临合法性危机,并在治理效能上难有理想表现。

本文只是以取消农业税这一标志性的涉农政策为例,力图呈现中央集权体制下政策变革与差序政府信任再生产之间的深层关系,以及由此引发的乡村治理困局。中央政府看到地方政府(特别是基层政府)在税费征收中的诸多乱象以及由此引发的社会危机,才最终决定切断地方政府(特别是基层政府)盘剥农民的合法渠道,从而实现了与广大农民的政治结盟。由此,中央政府获得了农民普遍的政治支持,而使基层政权进一步陷入不被信任、难以发挥治理功能的境地。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《复旦学报:社会科学版》(沪)2015年3期

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