张鹏:财产权合理限制的界限与我国公用征收制度的完善

选择字号:   本文共阅读 2710 次 更新时间:2006-04-29 20:37:17

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张鹏  

  此时,即便限制程度较深,但乃是全体财产权人所共受,无一例外,亦即没有所谓“特别牺牲”,如此恐怕亦谈不上补偿问题。

  综上所述,笔者认为,在认定是对财产权的合理限制,还是对财产权的过度限制时,我们应当注意以下几点:

  第一,对财产权利用中有害社会公共利益的利用方式施加的限制,即便给权利人造成损害,亦属于合理限制,无需给予补偿。私人享有财产权,但并非可以为所欲为,如其利用方式可能危及社会公共利益,国家对于此种财产权利利用方式当加以限制,虽有损害,亦无不妥。实践中,比如禁止在居民区内养狼狗、强制要求进行污水处理、限制私有文物出境等等,均属此类。这些虽是对财产权的限制,亦可能对财产权人造成损害,但只是为了防止财产权的滥用而损害社会公益,并未妨碍私人财产权正当利益的实现,故不能算作征收,而只是合理限制。

  第二,为公共利益而平均地对全体财产权利人施加的限制,即便程度较重,亦不能成立限制过度,要求补偿。公用征收是指个别少数人为了公共利益而做出“特别牺牲”,遵从“社会负担均担”原则,故而要求给予受害人以补偿,再由国家利用征税等手段将补偿分担给全体社会成员。如果是对全体社会成员均等地施加的限制,自然也就不需要国家再进行负担移转、分配,徒增社会成本了。为了全社会的公共利益,全体社会成员均对财产权予以限制,全体财产权人所受待遇是同等的,补偿的必要性也就无从谈起了。实践中,比如说,土地权人应当服从城市规划而进行建筑;房屋所有人应允许在其房产上架设电线、电缆;土地权人必须在建筑中保持一定比例的绿地面积等等。这些均是对财产权人所施加的限制,但由于其是附加在每一个社会成员头上的,所以,即便有时程度较重,亦不能认为构成“特别牺牲”而要求补偿。

  第三,为公众利益而限制个别财产权必须达到较为严重的程度,方能认为构成征收,需要补偿。对于轻微的限制,因为危害不大,可以认为是合理限制,不予补偿。现实社会中,国家因公共利益对私人财产权的限制是广泛的,有些程度较重,不补偿则难以实现社会公正,但有些只是轻微限制,对于私人财产权并无实质损害。(注:德国有一“状态拘束性”理论认为,每一财产所应受的合理限制应根据其所处的位置、所属的关系以及所具有的社会功能综合确定。因其财产权的特殊性质必定需承担一定的特殊限制,此负担虽有别于他项财产权,但亦在合法范围内,为合理限制。参见叶百修:《从财产权保障观点论公用征收制度》,台湾1989年自版,第93页。)如果强求一概对限制予以补偿,不免增加政府对此事调查、决策等运作成本,而最终对私人的补偿却可能微不足道。两相比较,徒增了社会成本,浪费了社会资源。所以说,对于轻微的因财产权限制所造成的损失,国家可以不予补偿。当然,实践中具体如何认定构成对财产的重大侵害也没有一个统一的标准。笔者认为,应从财产权的作用、功能上把握,凡对财产权的主要作用、功能造成伤害,即“掏空了财产权”的,应认定为过度限制;若只是轻微妨碍了财产权某项或某部分功能的发挥,应视为合理限制,不予补偿。

  

  四、我国对因财产权过度限制而成立公用征收应有之立法选择

  

  我国由于实行主要生产资料公有制,土地、水源、矿产品、森林、草原、野生动植物等资源大多属于国家所有,私人享有的社会财富相对较少,所以,对私人财产权的公用征收问题亦相较于私有制国家不为突出,国家作为财产权人和公共管理者,可以予以一体解决。但现实生活中,特别是随着市场经济的发展,我国私人财产亦日益增多,国家管理中涉及对私人财产予以征收的情况亦日益增多。然而,在我国现有法律体系中,对于公用征收的规定十分简陋,只有几部法律有零星的规定。对于公用征收的目的、主体、程序、补偿等诸多问题均缺少周密的规定。在实践中,公用征收的合理性、正当性问题已经成为社会关注的焦点问题。(注:参见屈茂辉、张红:《论征收法律制度的几个问题》,《法学评论》2003年第2期;费安玲:《不动产征收的私法思考》,《政法论坛》2003年第1期。)可喜的是,随着专家学者的呼吁和立法机关的重视,公用征收的立法问题已经提到了议事日程上。在2002年岁末提交全国人大常委会讨论的《民法(草案)》“物权法”编中,第44条规定:“县级以上人民政府为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程度可以征收单位以及个人的不动产或者动产,但应当给予合理补偿。”这是我国法律中第一次详尽规定公用征收的概念,对公用征收的公益目的、法定主义、合理补偿等诸多核心问题都作了明确的规定。此公用征收概念基本上符合了现代民主社会中保护社会成员财产权不受国家公权力随意侵犯的需要。

  但是,令人遗憾的是,我国对于公用征收内涵的理解还十分的狭隘,只是仅仅局限在对公民财产权剥夺的救济上,对公民财产权过度限制的救济却是坐视不管。在行政法学界,姜明安教授认为:“征收通常是所有权的移转,相应财产由相对人转为国家所有”;(注:姜明安:《行政补偿制度研究》,《法学杂志》2001年第5期。)杨解君教授认为:“行政征收是指为了公共利益之目的,行政主体按照法律规定取得行政相对人财物的单方行为,这里的财产既包括不动产,又包括动产。”(注:杨解君:《依法行政论纲》,中共中央党校出版社1998年版,第280页。)在民法学界,梁慧星教授认为:“所谓征收,指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国,征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权(如土地使用权)”;(注:梁慧星主编:《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》,社会科学文献出版社2000年版,第192页。)王利明教授认为:“征收,是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺。”(注:王利明主编:《中国物权法草案建议稿及说明》,中国法制出版社2001年版,第224页。)

  众所周知,财产的价值在于利用。财产权人并非只是为了徒有一个财产权归属的虚名,他实际是希望凭借其财产权而能够顺利地达到对财产的占有、使用、收益、处分的目的,以最终满足自己的需要。但是,如果法律仅保留给财产权人一个空洞的财产权头衔,却在其下禁止财产权人诸多的财产利用方式,此时,财产权人空守一个财产权却不能对财产加以有效地利用,那么,财产权对于财产权人来讲又有什么价值呢?这与剥夺其财产权又有什么区别呢?同样是为了公共利益而作出“特别牺牲”,难道就仅仅是因为还空有一个财产权的虚名,就因此不能得到合理补偿吗?这显然于情于理都是难以成立的。我们国家将公用征收概念局限在对财产权剥夺的范围内,表明我国对公用征收的理解还停留在西方20世纪初的水平上,这与现代民主社会强调保障公民财产权的时代大潮已经相去甚远了。

  而且,我们应当注意到,德国学者在考察了我国学者所起草的“物权法(建议稿)”以后,就明确地提醒我们应注意对财产权限制的合理界限问题,不能在财产社会责任的大旗下对社会成员的财产权予以随意限制,而不给予任何的补偿。(注:参见杨立新:《“2001年中国物权法国际研讨会”讨论纪要》,《河南省政法管理干部学院学报》2001年第3期。)

  实际上,我国学者对社会成员财产权的过度限制并非没有警觉,在两部学者起草的“物权法(建议稿)”中,学者们均规定:“为公共利益而对物权的行使设置限制,必须有明确的法律依据。”(注:参见梁慧星主持起草的《物权法建议稿》第5条以及王利明主持起草的《物权法建议稿》第5条。)其着眼点无非在于,保证财产权人财产权的完整性,防止其受到各级国家机关的随意的、无法律依据的侵扰。(注:参见梁慧星主编:《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》,社会科学文献出版社2000年版,第106页;王利明主编:《中国物权法草案建议稿及说明》,中国法制出版社2001年版,第168页。)但问题是,有时出于公共利益的需要,必须对某个社会主体的财产权予以限制,并且是立法机关通过正当程序所允许的,那么,此时仅仅因为有法律文件的存在对社会成员的“特别牺牲”不予救济就具有了合理性吗?笔者以为,本着财产权保障与社会平等原则,基于法律的对财产权的过度限制同样应当以公用征收论,给予合理的补偿。(注:值得注意的是,在2002年岁末提交全国人大常委会讨论的《民法(草案)》中,立法者只在第二编“物权法”第5条笼统地规定:“权利人享有的物权,受法律保护。任何人不得侵害物权。”而并没有像“学者建议稿”一样,明确规定只有“法律”才能限制物权。考虑到我国实际的财产权保护状况,这不能不说是又为某些机关随意侵害社会成员财产权留下了注脚。这样的结果很可能是,对公民财产权的限制不仅是无补偿,而且可能是无限制。这种状况令人担忧。)

  综上所述,笔者认为,我国应当抛弃公用征收仅限于财产权剥夺的传统观念,对于因公共利益而对财产权的过度限制亦应以公用征收论,给予补偿。当然,在具体适用时,我们要根据限制的目的、限制的对象、限制的程度,综合判断是对财产权的合理限制,还是过度限制,如果属于后者,即应当给予合理的补偿。

  关于因财产权过度限制而成立公用征收的具体立法模式,笔者以为,可采取总、分结合的方式。一方面,在将来的民法典有关公用征收的概念中明确涵盖因财产权过度限制而成立的公用征收;另一方面,在各单行法涉及财产权过度限制的同时规定对财产权人的补偿问题。现有法律、法规中,各类因财产权过度限制而需以公用征收救济的情况十分繁多,需进一步完善:(注:2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》第8条规定,对于非国有财产的征收只能通过制定法律进行。因此,笔者认为,现行立法实践中大量通过行政法规、部门规章的方式过度限制财产权的做法是不妥的。对过度限制财产权而有成立公用征收需要的内容,应提升至全国人大以法律的形式予以通过。)

  第一,我国《森林法》第25、28条规定,国家根据国家生态状况实行严格的采伐限额,砍伐林木者必须持有采伐证,即便农村集体经济组织或个人所有的森林进行砍伐,亦需持有砍伐证。从社会整体利益考虑,国家此做法是正确的,但如果国家以此不发或少发砍伐证,势必损害农村集体经济组织或个人的利益,将使其前期投资无法收回。因此,笔者认为,如果国家拒发砍伐证,造成损失的,应对农村集体经济组织或个人予以公平合理的补偿。

  第二,我国《文物保护法》第17、18、19条规定,在文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或爆破、钻探、挖掘等作业;在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,不得破坏文物保护环境。从保护文物角度,此限制是应当的,但如果因此妨碍了土地使用权人正常利用土地的权利,笔者认为,应给予金钱或其他方式的补偿。我国《文物保护法》第20、21条规定,核定为文物保护单位的建筑物在进行保护、迁移、修缮、保养时,必须遵守不改变文物原状的原则,并且费用由建设单位或文物所有人承担。从保护历史文化遗产角度,这种限制是应当的,但“修旧如旧”必然需要大量金钱,远超出现代建筑的工程预算。对于这类维修施工费用,政府应当给予当事人适当的补偿。

  第三,我国《自然保护区条例》第25、26、32条规定,自然保护区内的单位、居民不得在保护区内砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、挖沙,不得在核心区和缓冲区内建设任何生产设施。从维护生态环境角度出发,此类限制是必须的。但此类限制对于保护区内的单位、居民限制过甚,必然影响其生产、生活,应当考虑对其生产、生活予以补偿,抑或征收其土地,将其择地另行安置。

  第四,我国《地震监测设施和地震观测环境保护条例》第12、13、14条规定,禁止在地震监测设施附近爆破、采石,设置振动设施,埋设金属管道,堆放金属物品等。从预防地震角度,此等限制是必须的,但对于周围居民而言,亦构成较大限制。因此,笔者认为,对于受此限制损害较重的生产单位、附近居民政府应予以补偿。

  第五,我国《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第12、19条规定,在水源保护区内,禁止新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目;禁止从事种植、放养家禽等活动;不得设置与供水需要无关的码头;禁止停靠船舶等。这些规定为保证城市居民饮用水的清洁卫生,显然是必不可少的,但对于附近的生产单位、居民来说,亦构成较大限制。因此,笔者认为,对于受此限制损害较重的生产单位、附近居民政府也应予以补偿。

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