孙成昊 严谨:美古关系缓和及其影响

选择字号:   本文共阅读 188 次 更新时间:2015-11-28 15:53:36

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孙成昊   严谨  

   2014年12月17日,美国总统贝拉克•奥巴马与古巴国务委员会主席劳尔·卡斯特罗分别发表电视讲话,正式宣布开启双边关系正常化进程。随后,两国立即就双边关系正常化进行三轮高级别正式会谈。①2015年4月11日,奥巴马和劳尔在美洲峰会上实现了半个多世纪来的首次历史性会晤。②4月14日,奥巴马已明确表态,建议国会将古巴从“支持恐怖主义”名单中剔除。此次美古关系缓和出人意料,引发媒体、学界高度关注,而且美古关系正常化迈出的第一步必将产生深远影响。

   一

   美古关系融冰看似惊人之举,实则酝酿已久。两国在秘密谈判18个月的进程中不断释放信号,最明显的如奥巴马与劳尔在南非前总统曼德拉葬礼上“历史性握手”。实际上,奥巴马在参选时就已表明了改善美古关系的意愿。2007年8月21日,奥巴马在《迈阿密先驱报》发表署名评论文章“我们的主要目标:古巴的自由”,明确表示“如果古巴能够开始民主化,美国已准备好开启与古巴关系正常化,放松维持50年的禁运制裁”,并指出双边对话是促进古巴自由的最佳方式。③2008年5月,奥巴马在迈阿密面对古巴裔美国人团体演讲时表明愿意与古巴接触,再次向古巴示好。他强调将在“自己选定的时间和地点”与劳尔会面,认为“应是对敌友采取直截了当、不设条件外交的时候了”,并承诺一旦当选总统,将立即放宽针对古巴探亲旅游和侨汇的限制。此外,奥巴马还表示,如果古巴在民主方面取得巨大进展,如释放全部政治犯,美国也会采取措施以促进两国关系正常化。④

   奥巴马上台后延续其对古政策思路,采取了系列柔性措施,并在多个场合通过多种途径释放缓和信号。2009年3月,奥巴马签署法案,放宽古裔美国人赴古探亲限制,为更多商业人士前往古巴奠定基础。⑤同年4月,奥巴马在出席古巴领导人未参加的美洲峰会时隔空喊话,表示美欲与古巴重新开始。⑥而在此之前,时任国务卿希拉里?克林顿也认为美对古既有政策已经失败。2010年11月,美国芭蕾舞剧团50年来首次赴古演出,揭开了两国文化外交的序幕。⑦

   2013-2014年,美古借力第三方巧妙化解危机,两国关系迅速升温,最终实现破冰。首先,“格罗斯事件”化危为机,消除了美古缓和的最大障碍。2009年12月,古巴政府逮捕美国国际开发署雇员阿兰?格罗斯,并在2011年判处其有期徒刑15年,罪名是非法将通讯器材运入古巴,从事间谍活动,试图破坏古巴领土完整。⑧美国不想因“格罗斯事件”影响美古关系大局,尝试了多种方式以促使古巴释放格罗斯。除希拉里、克里等美高官曾喊话敦促古巴政府放人外,美国前总统卡特和罗马教皇本笃十六世分别于2011年和2012年访问古巴,提出类似要求。而古巴真正的意图是用格罗斯换取被美逮捕的古巴“五英雄”成员,但美国国务卿克里在2013年的听证会上表示不会与古巴交易。⑨美古双方的坚持,使该事件直到2014年才得以解决。当年4月格罗斯绝食抗议,11月两位美国参议员前往监狱看望格罗斯,认为“总有办法结束这一切”。11月2日,《纽约时报》发表社论,认为“格罗斯事件”已成横亘在美古关系前的巨大障碍,奥巴马政府应以3名古巴人交换格罗斯。⑩事后看来,这篇评论已多少透露出美古即将交换人质进而实现关系正常化的信号。一个多月后,即2014年12月17日,古巴政府基于人道主义释放了格罗斯和一名已被关押20年的美间谍,美政府则释放了关押的3名古巴人员。

   其次,新当选罗马教皇方济各继续发挥了关键作用。2013年夏天,教皇曾分别致信奥巴马和劳尔,呼吁两国“解决涉及共同利益的人道主义问题,包括相关囚犯问题,以开启两国关系新阶段”。(11)奥巴马则在2014年3月访问梵蒂冈时,与教皇讨论美古关系如何进入新阶段的问题,当时教皇还特意提到了格罗斯。此外,梵蒂冈还直接参与斡旋工作,帮助两国快速融冰。梵蒂冈人员曾在2014年10月先后会见美古代表团,帮助两国协商人员弥合分歧,并向两国提供最后一次谈判的场地,敲定释放格罗斯及美对古新政策细节。(12)

   最后,第三国加拿大不负使命,多次提供秘密谈判场地。2013年,美国秘密请求加政府提供隐蔽地点,协助其与古巴展开系列磋商。因此,在美古宣布开启关系正常化前的18个月内,加拿大的渥太华和多伦多7次提供商业设施和政府大楼等场地供两国谈判,其过程严格保密,只有少数参与的加拿大官员知晓内情,而外界对此一无所知。(13)不过,加拿大本身并未参与谈判,只是尽职尽责地做好“后勤保障”工作。

   二

   长期以来,美国对古巴实行强力制裁,图谋颠覆卡斯特罗政权。此次,美古正式宣布开启双边关系正常化进程,是基于双方各自利益的考量。

   从美国方面看,主要有三方面原因。第一,对古巴长期制裁既无实效也过时,不符合美国利益。作为“变革外交”的倡导者,奥巴马在宣布开启美古关系新篇章的演讲中表示,“我们将结束这一过时政策,数十年来该政策未能促进我们的利益”。(14)长期以来,美国对古巴施加强力制裁,试图以此逼迫古巴政府变得更为“公平、民主”,但这一措施不仅未能颠覆古巴政权,还引发世界大多数国家,尤其是拉丁美洲国家的反对。随着美古关系缓和,美国从个人到企业都能享受更多便利。美国人将能够前往古巴旅游并在当地使用信用卡,美国银行能够在古巴金融机构开设账户,美国企业向当地出口也会变得更容易。古巴是加勒比海地区最大的国家,其部分港口和基础设施较为完备,为美国公司进军古巴市场提供了可能性。2014年12月17日,受美古关系转好刺激,南佛罗里达州的嘉年华邮轮公司股价上涨3%。(15)除经济利益外,美国还有政治利益的考量。奥巴马显然没有放弃在古巴“促民主、推人权”的努力,只不过希望改变过去一国单干、孤立古巴的方法,转而采取更为灵活务实的方式,以接触求变化。正如他在2014年12月17日演讲时所说:“我们会直接把分歧摆在台面,继续处理与古巴民主和人权相关的问题。但是我相信,接触可以更好地支持古巴人民,推广我们的价值观。”(16)

   第二,美国国内民意尤其是古巴裔美国人态度的转变是推动美古关系缓和的重要因素。2014年2月,美国智库大西洋理事会发布的调查报告指出,56%的美国人支持与古关系正常化,61%的美国人支持将古巴从“支持恐怖主义”名单中去除。(17)在美国民众中,古巴裔美国人对美古关系态度的变化起了最重要的促进作用。在1959年古巴革命胜利后,古巴人出现了移居美国的浪潮,主要集中在佛罗里达州、新泽西州、纽约州、加利福尼亚州等。这些移民最初基本上都由反对古巴革命或持不同政见者组成,普遍存在抵制古巴政府的政治倾向,坚决反对美国与古巴接触,主张强化对古巴的孤立与封锁。然而,随着第二代和第三代古巴移民的逐渐成长,他们与第一代的保守思想不再一致,主张以对话谈判的方式推动古巴政权变化,支持美古关系缓和。这种思潮近几年快速升温,甚至影响了部分第一代古巴移民。佛罗里达国际大学从1991年开始就对古裔美国人进行民调,当时87%的古裔美国人支持对古封锁。但2008年奥巴马上台后,民意风向迅速转变,反对美国封锁古巴的人数首次过半。该大学在2014年夏进行的民调显示,68%的古裔美国人支持美古恢复关系,年轻一代的支持率更高,达90%。(18)

   第三,美国中期选举后新一届国会被共和党控制,奥巴马在内政方面提前进入“跛脚”状态,难有作为,因而力拼“外交遗产”。中期选举后,“府会分治”格局形成,共和党将有机会在接下来的两年打乱奥巴马政府的既定议程,为2016年大选蓄势。而奥巴马则在新一届国会尚未就任之际,掐准时机发力,以行政权力推动美古关系解冻,既可证明其在外交方面仍有所作为,又可拉拢拉美裔选民,为民主党2016年大选作准备。(19)而且美古关系缓和将有利于美国巩固拉美“后院”这一地缘战略依托,进一步夯实美外交全球布局,足以成为奥巴马余任打造的“外交遗产”。

   从古巴方面看,主要有两方面考虑。第一,欲打破美国的孤立封锁,为其发展营造良好的外部环境。1959年古巴革命胜利并建立社会主义政权后,美国对古巴持续打压,图谋颠覆卡斯特罗政权。美国在政治上扶植古巴国内外反动势力,进行颠覆破坏活动,频繁策划刺杀卡斯特罗;在军事上威胁挑衅不断,还策动臭名昭著的“猪湾登陆”;在经济上出台《赫尔姆斯—伯顿法》和《托里切利法》等法案,强化使用治外法权进行经济封锁和金融制裁;在外交上联合盟友孤立古巴,将古巴挡在世界银行、美洲国家组织等国际和地区性组织外。美国的打压导致古巴虽然是美国与拉美之间的连接者,却一直未能发挥应有的经济要冲作用,反而面临着经济低迷和民生困难的局面。2014年9月,古巴副外长阿韦拉多?莫雷诺公开抨击美国制裁政策,指责其给古巴带来的直接经济损失高达1168亿美元。(20)对古封锁堪称人类历史上时间最长、最残酷的封锁纪录。古巴外长布鲁诺?罗德里格斯在联合国大会上也多次表态,认为美国的制裁政策是导致古巴经济发展停滞、外交空间紧缩以及民生凋敝的罪魁祸首,是制约古巴发展的最大外部因素。(21)为此,古巴政府长期保持缓和对美关系的外交意愿,领导层也不止一次地抛出和解橄榄枝。2006年7月,菲德尔?卡斯特罗因肠胃出血接受手术后,代兄执政的劳尔?卡斯特罗表示,愿就美古两国间的长期分歧在平等条件下进行对话。(22)正式就任古巴国务委员会主席后,劳尔反复表达了上述愿望。2013年11月,奥巴马提出“与古巴接触新思维”后,劳尔随即作出积极表态,表示“在相互尊重和维护国家主权原则下,愿意与美在任何时候、任何地点进行对话”。2014年10月18日,古巴前领导人菲德尔?卡斯特罗在《格拉玛报》发表题为“是该负起责任的时候了”的署名文章,表示“很乐意与美国医疗工作者合作抗击埃博拉疫情”。(23)此外,古巴还罕见地多年未举行大规模反美游行示威活动。

   第二,古巴经济改革步入“瓶颈期”,迫切需要外部资金、技术和能源援助。劳尔自2006年代兄主政后,意识到古巴经济社会发展模式亟需调整,坦言“要么改变,要么沉没”。(24)2011年,古共“六大”全面确立“社会主义经济模式更新”的改革路线,推出覆盖12个领域的313项政策。2011-2013年,古巴改革由浅入深,由易到难,打出国有企业改制、取消配给制、汇率及货币并轨等系列组合拳,在结构性改革方面取得一定成效。尤其是批准200多种个体行业,放宽对个体工商户的限制,给经济发展注入了新动力。据古巴劳动和社会保障部统计,截至2013年6月,古巴个体从业者人数已达43.6万,预计到2016年非公经济比重将超过40%。(25)但总体来看,古巴改革多数举措只是小步走,且部分改革措施的推进困难重重,如国企裁员停滞不前、货币并轨难以落地。确立“社会主义经济模式更新”路线四年来,改革红利未显,改革对经济的拉动作用迟迟难以体现。2013年古巴经济增长率仅为2.7%,远低于3.6%的政府预期,预计2014年还将创下新低1.3%,经济形势不容乐观。(26)

长期的经济低迷令古巴高层意识到改革缺乏内生动力,亟需外界支持。古巴外贸外资部部长罗德里戈?马尔米耶卡坦承,要实现国家经济增长7%和外资增长20%的目标,每年至少需要吸引20亿~25亿美元外资。(27)近年来,为争取更多的外界支持,古巴采取了一系列措施:对内,积极完善基础设施、投资环境,努力提供法律保障。2013年11月,古巴政府宣布于马里埃尔港建立首个经济特区。2014年3月,古巴全国人大特别会议通过新《外国投资法》,以法律形式为外资提供保护,并给予诸多税收优惠条件。对外,一方面“深耕”拉美,热络与巴西、墨西哥和委内瑞拉等国经贸合作,巴西向古巴提供大量低息贷款和投资用于马里埃尔港经济特区建设,墨西哥一次性免除古巴70%的债务,委内瑞拉则几乎免费向古巴出口原油;另一方面,积极密切与俄罗斯、中国和越南等国关系,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际研究参考》(京)2015年4期

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