欧阳静:基层政权组织的理想之路与现实之困

选择字号:   本文共阅读 254 次 更新时间:2015-11-28 15:39:34

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欧阳静  
只是,与税费时代的各类附加费、摊派等形成农民负担的汲取方式不同,套取国家项目资金、土地开发和计划生育罚款等汲取资源的方式,从表面上看更具正当性与合理性,其中的赢利型角色也因此更为隐秘。

   基层政权组织的赢利型角色并未因农业税取消而转变,一是因为农业税费的取消加剧了乡镇的财政压力,乡镇仍然缺乏制度化的财政来源;二是压力型体制并未因农业税费的取消而消失,乡镇仍然需要应对诸如招商引资、综合治理、新农村建设等“一票否决”目标任务。在财政资源匮乏和多维目标的条件下,乡镇缺乏回应乡村社会治理需求的主动性与能力,只能援引各类非正式的权力技术,来完成自上而下的压力性任务,以及应对一些危及社会稳定的突发性事件,成为只能维持现状和控制底线秩序的“维控型”政权。具体而言,由于税改没有触动乡镇运作的结构,后税费时代的基层政权一方面缺乏有效的治理能力,无力为乡村社会提供其所需的公共服务,只能维持现状;另一方面,压力型体制能驱使乡镇采取“策略主义”的逻辑,调动一切正式和非正式的力量与技术手段,来应对一些危及社会稳定的突发性事件(23)。

   显然,乡镇“维控型”政权的特性表明,乡镇脱离了乡村社会的日常治理,只是以“不出事逻辑”(24),以及“出了问题才治理”的“事件性治理”逻辑来回应乡村社会的治理需求(25)。一旦乡镇脱离乡村日常治理秩序时,一些非正式的力量就会主导乡村秩序。比如,最近关于乡村“混混”的研究表明,乡村“混混”并没有因农业税费取消而退出乡村治理的舞台,反而随着国家资源大规模输入乡村,获得了快速发展的营养,而逐步成长为地方性势力,且因为这种地方势力脱离与一般农户的接触,他们在农民心目中的形象大为改善(26)。确切地说,取消农业税后,随着退耕还林、农业综合开发、通村公路、以奖代补项目、安全饮水工程等大量国家资源的下乡,为乡村“混混”提供了获取巨大资源的空间与条件。乡村“混混”摇身一变,以工程承包人的身份来承接各类自上而下转移支付的资源。此外,农村公共资源如水库、荒山、林地、河道、公共交易场所,鲜活农产品的收购等公共资源的承包权,大多数被这些在1980年代好勇斗狠时期积攒下“威望”的“混混”捞到手上,一下子变成了乡村社会中体面的有钱人。成为乡村社会主流人物的乡村“混混”甚至通过程序化的村庄选举合法化地进入基层治理的正式结构中,从而使得乡村治理机制出现了一个新生的结构性力量,即基层政权组织与乡村“混混”的结盟与相互利用。这一个结构性力量可以吞噬所有自上而下的资源,可能导致无论多少资源输入农村,都无法转化为农村有效的公共治理资源,从而使乡村治理无法得到改善,基层政权组织的合法性不断流失,最终导致乡村治理陷入“内卷化”的困境(27)。

   如果说国家政权内卷化发生于国家自下而上地从乡村社会汲取资源的过程中,那么乡村治理内卷化则发生于国家自上而下地往乡村社会输入资源的过程中。国家政权内卷化的结果国家机构的“无发展增长”,而乡村治理内卷化的结果则是公共资源的“无发展增长”,即不断增长的公共资源并未有效地发展和提升乡村治理效能,而是流入基层政权组织和非正式力量所结成的利益共同体中。虽然国家政权内卷化与乡村治理内卷化的发生机制是不一样的,但无论是国家政权的内卷化还是乡村治理的内卷化均与汲取公共资源的非正式力量有关。只不过税费时代的国家政权内卷化表现为基层政权依靠贪污中饱的非正式力量从每家农户的生产剩余中汲取资源;农业税费取消后的乡村治理内卷化则表现为基层政权组织脱离乡村治理,与地方势力结盟为分利集团,从国家自上而下的转移支付资源中获利,而不是从每一户农民那里捞取好处。

   由此可见,农业税费的取消虽然消除了基层政权组织和非正式力量的“敛赋”职能,但没有消除基层政权组织与非正式力量合谋汲取公共资源的内在机制,乡村治理也就难以摆脱其内卷化的命运。

   四、结语

   回顾基层政权组织的建设历程,“内卷化”似乎成为国家基层政权建设在追求行政理性化和政治民主化这一理想目标过程中无法摆脱的“魔咒”。这一魔咒不得不促使我们去反思之前的有关基层政权建设的内容。显然,无论是集中于精简机构、分流人员的机构改革上,还是以废除农业税费的方式直接切断基层政权组织向农民“作恶”的纽带,均未能实现改革所设计的预期目标。从基层政权和乡村治理内卷化的背景看,基层政权组织的运行机制及其运作结构是导致其难以摆脱内卷化困境的主要因素。首先,制度化的财政资源缺乏塑造了基层政权组织在执行政策中的赢利性角色。在财政资源困乏的现实下,乡镇缺乏对乡村社会发展目标的自我规划和动力机制,而寻求财政资源成为乡镇的首要目标。因此,国家政权建设必须健全乡镇公共财政制度,为乡镇政权组织提供足够的财政资源。正如韦伯所言,充足的财政资源和公共财政制度是建立理性化制度化官僚体系的基础(28)。

   其次,现行的压力型体制只有自上而下的执行机制而缺乏自下而上的信息反馈机制,各类不切实际的指标、任务和政策由此而生。因此,国家政权建设应当将“单轨”运行的压力型体制转化为自上而下与自下而上相结合的“双轨”运行机制,使乡镇政权既有执行国家政策的压力,保证国家政策的“一统性”又具备自主与灵活的反馈机制,使政策切合实际,实现政策的灵活性与有效性(29)。

   最后,村民自治制度不能仅仅只停留于民主选举这一目标上,还必须将民主管理、民主决策和民主监督落到实处。因为自从村民自治实施以来,多数人认为村民自治只要把选举程序做好了,村民自然会选出他们心中的当家人,实现真正意义上的村民自治。但乡村治理的内卷化表明,如果仅仅只有选举而无其他制约机构,仍然无法防止公共资源被侵占,无法满足乡村社会的治理需求,更难以实现和谐的乡村秩序。更为重要的是,一些非正式的地方势力往往能利用选举成为主导乡村治理的主体力量,进而重构乡村治理结构,这会导致乡村治理愈加难以跳出“内卷化”怪圈。

   注释:

   ①赵树凯:《乡镇治理与政府制度化》,商务印书馆2010年版,第11页。

   ②美国人类学家戈登维泽最早提出了“内卷化”这一概念,主要是指某类文化模式达到了某种最终的形态以后,难以稳定下来,也无法转换为新的形态,而是不断地是在其内部变得复杂化。后来格尔茨和黄宗智用“农业内卷化”来描述农业的“无发展的增长”状况。

   ③[美]杜赞奇《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》,王福明译,江苏人民出版社2003年版,第50页。

   ④贺雪峰:《论乡村治理的内卷化》,载《开放时代》2011年第2期。

   ⑤《城镇乡地方自治章程》,转引自徐秀丽编:《中国近代乡村自治法规选编》,中华书局2004年版,第3页。

   ⑥[美]查尔斯?蒂利:《强制、资本和欧洲国家(公元990-1992年)》,魏洪钟译,上海世纪出版集团2007年版;杜赞奇,同上,第10页。

   ⑦杜赞奇,同上,第10页。

   ⑧王立胜:《人民公社化运动与中国农村社会基础再造》,载《中共党史研究》2007年第3期。

   ⑨张静:《基层政权:乡村制度诸问题》(增订本),上海人民出版社2007年版。

   ⑩[英]迈克尔?曼:《社会权力的来源》(第一卷),刘北成、李少军译,上海人民出版社2002年版。

   (11)邹谠《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动角度看》,牛津大学出版社(香港)1994年版。

   (12)孙立平:《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》,社会科学文献出版社2003年版。

   (13)张厚安:《中国特色的农村政治——“乡政村治”的模式》,台北桂冠图书股份有限公司1998年版,第3页。

   (14)陈云松:《乡政村治的总体分析》,载《华中师范大学学报》(人文社科版)2004年第4期。

   (15)李昌平、董磊明主编:《税费改革背景下的乡镇体制研究》,湖北人民出版社2004年版。

   (16)吴理财:《中国农村乡镇的党政负责人选举制度创新及改革设想》,载《当代中国研究》2003年第4期。

   (17)赵树凯:《乡镇治理与政府制度化》,商务印书馆2010年版,第11页。

   (18)吴理财:《改革与重建——中国乡镇制度研究》,高等教育出版社2010年版,第63页。

   (19)吴兢《中国村官选举走向“常态化”》,载《山西农业(村委主任)》2008年第2期。

   (20)周雪光:《一叶知秋:从一个乡镇的村庄选举看中国社会的制度变迁》,载《社会》2009年第3期。

   (21)周飞舟:《从汲取型政权到‘悬浮型’政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,载《社会学研究》2006年第3期。

   (22)欧阳静:《资源匮乏、多维目标条件下的乡镇政府运作》,载《改革》2011年第4期。

   (23)欧阳静《策略主义——桔镇运作的逻辑》,中国政法大学出版社2011年版,第234页。

   (24)贺雪峰、刘岳:《基层治理中的“不出事逻辑”》,载《学术研究》2010年第6期。

   (25)欧阳静:《“做作业”和事件性治理乡镇的“综合治理”逻辑》,载《华中科技大学学报》(社会科学版)2010年第12期。

   (26)陈柏峰《乡村江湖——两湖平原的“混混”研究》,中国政法大学出版社2010年版。

   (27)贺雪峰《论乡村治理的内卷化》,载《开放时代》2011年第2期。

   (28)[德]马克斯?韦伯:《经济与社会》(下卷),林荣远译,商务印书馆1997年版,第248—324页。

   (29)欧阳静:《压力型体制与乡镇的策略主义逻辑》,载《经济社会体制比较》2011年第3期。

  

  

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国法律评论》(京)2015年1期

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