赵全胜:解析美国对中国崛起的应对

选择字号:   本文共阅读 5898 次 更新时间:2008-07-14 16:02

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赵全胜  

【内容提要】本文在美国布什政府整个东亚政策的大背景下分析了美国对中国崛起的反应及其对中美关系的影响。作者首先探讨了美国大战略和美国外交政策体系中东亚政策的地位,并对美国对华政策变化动力及中国的应对措施做出深入的探讨和诠释。作者运用在美国甚为流行的权力转移理论作为分析美国对华政策实质的工具,并进一步以亚太地区的两个热点问题,即台湾问题和朝核问题为例来分析中美关系的走向。本文还对美国对华政策未来发展变化的趋势做了分析。

【关键词】布什政府 对华政策 权力转移理论 中美关系 台湾问题 朝鲜问题

本文的重点在于分析美国对中国崛起的应对及其对中美关系的影响。笔者认为,这一分析必须置于对布什政府的亚洲战略的整体考察之中。因此,文章首先论述小布什政府的全球战略以及亚洲在美国外交政策中的地位,继而试图解读美国对华政策的发展和新动向,最后探讨中国的应对之道。这些政策互动将为中美关系在新世纪的进一步发展奠定意义深远的基础。

在2005年10月下旬访华期间,美国国防部长拉姆斯菲尔德同中国国家主席胡锦涛和国防部长曹刚川会晤时抱怨说,中国在对美政策和作为大国崛起的未来发展方向上所发出的政策信息是“混淆不清”的。同一期间,中国国防部长对美方关于中国快速提升军事力量的断言给以批驳,指出中国的财力主要用于发展经济而非国防预算。[①]无独有偶,在拉氏谈话约一个月之前,美国常务副国务卿佐利克也曾指责中国“缺乏透明度”,同时他还提出中国应当成为国际社会中的“负责任的利益相关者”(“a responsible stakeholder”)。这些来自官方的言论反映出华盛顿决策者对中国发展方向的担忧,以及在采取何种对华政策方面的争论。[②]

关于小布什政府第二届任期内的亚洲政策,美国前任驻日本大使阿马科斯特评论说,“连续而非变化是其主轴”。[③]哈里·哈丁则以另一番话言简意赅地指出:“小布什政府的不同之处在于,至少以第一届任期而言,与其说是美国外交政策的目标有了变化,不如说是实现这些外交目标的手段选择发生了变化。”[④] 综上所述,解析小布什政府第一届任期内的亚洲政策具有重要意义,因为当下政府的政策是以此为基础而构建的。

伊沃·达尔德和詹姆斯·林赛在《布鲁金斯评论》期刊发表了一篇题为“无约束的美国:布什的外交革命”的论文,指出在布什外交革命指导下,美国外交政策出现了三大实践特点:一是抛开多边主义安排和制度;二是充斥了先发制人的军事行动色彩;三是在所谓“无赖国家”里策动政权颠覆。[⑤]这些外交政策实践基于两大变革性外交理念:第一,为了维护美国安全,美国可以抛开盟友和国际制度的限制;二是美国需要充分运用其力量来改变国际现状。这些新理念被冠之以“新保守主义”而闻名于世,在其指导下,美国发动了后“9.11”时代的伊拉克和阿富汗战争,这两场战争在很大程度上是小布什执政时期美国外交政策上述三大特点的具体体现。

审视小布什政府的亚洲政策,尤其是东亚政策,我们却发现与美国在世界其它地方的政策有着明显的不同。在亚洲外交中,美国倾向以多边框架来解决地区热点问题,特别是朝鲜半岛核危机。由中国、日本、俄罗斯、韩国、朝鲜和美国组成的六方会谈是由美国和中国推动,并与其它参与国密切协商而共同建构的地区性安全问题论坛。在2004年美国总统竞选辩论中,小布什总统提出只有多边主义框架才能解决朝鲜核危机,似乎他完全没有考虑过单边行动(如同美国对伊拉克的行动那样)。同样,美国也鲜有提及以“先发制人”来打击朝鲜。人们还注意到,华盛顿很少公开倡导对包括朝鲜在内的亚太地区国家实施政权颠覆。在2005年7月第四轮六方会谈中,主管亚太事务并出任美国代表团团长的助理国务卿希尔强调,美国视朝鲜主权“为事实”,美国“绝对无意出兵或攻击朝鲜”,“愿在六方会谈框架下与朝鲜进行双边对话”。[⑥]这些言论折射出华盛顿倾向以多边框架来解决朝鲜核问题的正面态度。

由此引发出一个值得注意的问题:为何美国在东亚和伊拉克所采取的政策迥然不同?

本文将集中分析小布什政府第二届任期的亚洲外交政策,以及这一政策对中美关系所产生的影响。笔者认为尽管东亚在美国外交政策中无疑占有极为重要的战略地位,但只要美国在中东的大量军队仍继续存在,东亚在美国全球战略中的优先性显然次于伊拉克问题。战略排序的紧迫性有助于解释美国在东亚和伊拉克所采取的不同观念和战略。文章结尾部分将探讨中国如何应对小布什政府的外交政策,以及中国处理亚太周边关系的战略,包括探讨现下有利于中国的国际环境出现逆转的几种可能性。

美国全球战略重点

美国外交政策重点在二战后经历了几次基本性的变化。二战后较长一段时期里,美国外交政策的首要任务是根据乔治·凯南的遏制政策来打击共产主义。上个世纪90年代,美国成为全球唯一的超级大国,其外交政策的首要目标变为确认可能的挑战,并维持包括经济、政治和战略诸方面的全方位的世界领导地位。这种确认潜在威胁的过程早在上个世纪八十年代就显露端倪。那时,日本被认为是对美国支配地位的潜在挑战。敲打日本成为时髦。当时的调查显示,即使在苏联解体之前,更多的美国人所关注的是日本崛起而非苏联威胁。这种情形一直发展到90年代初期,最终美国把确认挑战者的目标转移到中国。

随着上个世纪八九十年代以来经济的高速增长,中国崛起已经变成全球和地区的关注焦点。在这20年里,中国逐渐被看成美国潜在的对手。在2000年总统竞选中,小布什宣称中国并非美国的建设性战略伙伴而是竞争者和对手。美国的外交政策目标开始转向中国,双方的紧张关系逐步升级。

2001年4月在中国海南发生的“EP-3间谍飞机撞机事件”使中美关系降到冰点。华盛顿当时焦躁不安,担心这起事件可能升级为中美军事对抗。自此,美国逐步形成了更加清晰的亚洲政策,我把这一政策总结为12个字,即:抬日本压中国,亲台北远北京。具体含义就是“强调日本盟友地位,贬低中国的重要性;与台湾建立更为亲密的关系,与中国大陆保持距离”。这种政策具有明显的小布什总统的风格,与克林顿政府时期美国的亚洲政策很不相同。那时,美国主张中国是一个建设性战略合作伙伴,同时,在台湾问题上申明了“三不政策”(不支持“台湾独立”,不支持“一中一台”,不支持台湾加入任何主权国家才能加入的国际组织)。在2001年那段时间,特别是撞机事件的紧张关头,许多人认为中美冲突几乎不可避免。

但是撞机事件也给美国一个教训:为了东亚问题是否值得与另一个核大国发动全面战争,这需要从其根本的国家利益出发加以认真而精细的权衡。特别是在中国已经步入自由市场经济的时候(尽管西方仍把中国视为一个威权体制的国家),这场战争的意义究竟何在?为了避免不必要的军事对抗,中美两国都认为就潜在的危机处理增进交流是非常必要的。

撞机事件之后,美国对其亚洲政策重新加以思考。2001年9月11日恐怖分子对世贸中心和五角大楼的袭击加速催化了这一政策的转变。出于组建全球反恐联盟的需要,美国匆忙而明智地改变了外交政策重点,反恐战争成为美国外交政策的中心,而其它议题如意识形态(包括反共和人权等)被放在次要位置。从地缘上讲,如今数十万美军驻扎中东特别是伊拉克,使得该地区变成美国全球战略的重中之重,而亚太地区的重要性则在这一时期相对下降。

美国在亚太地区的战略重点

当我们分析美国亚太政策的战略重点时,应看到新保守主义人士和鹰派不仅是小布什政府外交政策的重要支柱,也是制定美国对华政策的重要背景因素。美国对华政策或许因为“9.11”恐怖袭击和其它战略考量(参见后文中的权力转移理论)而变得温和,但新保守主义者总是在试图改变美国对华政策方向。不过,无论美国外交政策制定过程中温和路线与强硬路线的争论有多么激烈,双方阵营的政策选择都是基于如何更好地为美国国家利益服务,因此,美国对华政策就这一意义而言不会有大的变化。佐证之一就是,即使在“9.11”事件之后,华盛顿的许多鹰派人物也不希望软化对华政策。正如史华兹所言:“强硬派,其中有些是现任政府中的权势人物,看到一个霸权正在浮现。”其所指就是中国。经过几次延搁,五角大楼关于中国军事评估的年度报告于2005年7月正式出炉,该报告预测中国国力正迅速增长,认为中国迅速提升中的核打击力量实际已经覆盖“全部美国领土”。[⑦]报告还声称2005年中国军费预算达到900亿美元,仅次于美国和俄罗斯,位居世界军费开支第三大国。这份长达45页的报告还格外关注中国大陆与台湾的军事力量对比,强调中国不仅着力发展海军,而且从数量和质量两方面提升核打击能力,并断言中国已经具备对美国实施二次打击的能力。[⑧]

另一方面,在亚太地区,美国的外交政策也要为其全球反恐战略目标服务。因此无论是庇护还是有利于打击恐怖主义的国家和地区都为华盛顿所瞩目,例如阿富汗和一些亚洲穆斯林国家由于存在激进的伊斯兰原教旨主义运动而成为美国外交运筹中的重头戏。值得注意的是,在这场反恐战争中,中国象冷战时期的美国的反苏盟友那样成为支持美国反恐的伙伴。

亚太地区的和平与稳定是美国外交政策的第二个重点。因此,处理朝鲜核危机(平壤被视为“邪恶轴心”国家之一)在小布什政府外交政策中占有十分重要的地位。北京又一次发挥了积极正面的作用,它主持了六方会谈,并和美国一起发挥了领导作用。

华盛顿外交政策的第三个重点是维护美国经济和贸易的繁荣。经济发展是保持地区和平与稳定的基石。中国在亚太地区发挥着建设作用,与美国一道,为亚太经济稳定增长提供了主要动力。中国在亚洲摆脱1997年金融危机中也发挥了关键作用。同上个世纪90年代后一直处于经济低迷的日本相比(这一时期被称为日本“失去的十年”),中国的建设性作用显得更加突出。

上述所有正面因素有助于改善美国外交决策者对中国形象的认识。目前,中美两国关系中只有一个领域,即台湾问题可能引发军事对抗。(下文将会论述)。其它问题如人权和意识形态分歧尽管仍然重要,但相比战略问题和经济合作来说,其重要性则退而居其次了。

2001年到2005年负责东亚和太平洋事务的助理国务卿詹姆斯·凯利(James Kelly)对小布什政府首任任期内的亚洲政策曾作出简评。他认为美国亚洲政策有四个要点:(1)接触中国;(2)加强与与日本、澳大利亚、韩国、菲律宾和泰国等国的盟友关系;(3)合作反恐;(4)促进自由联合,如经济交往、市场开放、投资经营环境和区域合作等。[⑨]

从美国亚洲政策的重点来看,与中国合作有助于实现在大国合作基础上建立全球反恐联盟的外交目标。在亚太地区,大国合作反恐不能不包括中国、日本、俄罗斯和印度等国。与此同时,美国也要强化和日本、韩国和澳大利亚等国的盟友关系。美日安全联盟对华盛顿至关重要。寇蒂斯分析美国在东亚的国家利益时指出,美国20世纪后半期的整个亚洲政策基于“轴辐”概念(“hub and spokes”),即以美国为轴心,通过双边盟友关系(美日和美韩同盟)使其权力影响辐射到亚太地区。然而,由于亚太国际环境出现新的变化,“轴辐”范式需要修正。他强调指出,新的多边安全框架可以更好地服务于美国的利益。[⑩]例如,六方会谈就是最佳证明,它为未来东北亚安全论坛提供了制度化的模式。这也是第一个中美两国均在其中的多边地区安全制度(还吸纳了俄罗斯、日本和韩国)。与此相似,著名学者福山提议建立一种把朝鲜排除在外的五国安全对话机制,并使之成为稳固的多边制度。[11]

另一种亚太地区安全框架还覆盖了东南亚。以东盟地区论坛、“10+3”机制等为标志,其活动不仅相当活跃,内容也从经济领域扩展到了安全领域。美国认为参与这种地区论坛符合本国利益,所以它也担心未来亚太地区新的安全框架是否会摈弃美国。拉姆斯菲尔德在今年10月份访华中就表露了美国的这种担忧,称中国打算将美国从地区安全事务中排除,例如没有邀请美国参加今年12月份举行的东亚峰会、中俄举行的2005年夏季军事演习,不让美国参与在香港举行的多边搜救演习,2005年7月上海合作组织会议提出美国撤出乌兹别克斯坦的要求,等等。[12]

为了更深入地了解美国外交政策的发展变化,下文将结合在美国外交战略思想界颇具影响的权力转移理论进一步展开讨论。

权力转移理论和美国对华政策

权力转移理论(Power Transition Theory)发展了一系列理论工具来理解国际关系变化和权力转移之间的关联。该理论框架在外交政策界备受瞩目,并看作是“世界政治中最成功的结构范式。”[13] 权力转移理论旨在研究守成霸主和新兴大国的关系。历史上的新兴大国包括德国、日本、俄罗斯还有美国。罗伯特·卡根认为,“成功处理与新兴大国关系的最佳典范莫过于19世纪末英国对美国的宽容,英国从西半球撤出(加拿大除外)以利于美国扩张。”他补充说,权力转移的过程如此顺利,主要原因是英美都有同样的自由民主制度,对国际秩序抱有相似的看法。[14]卡根认为,俾斯麦德国和明治日本政府的案例都是失败的。守成的霸权如何处理与新兴大国的关系关乎权力转移的过程是和平还是战争。

权力转移理论早在冷战时期就被用来决定不同战略的选择。自从上个世纪90年代开始,中国崛起成为世界关注的焦点,有些人运用这个理论来分析中国的崛起及其对国际关系的影响。

雷克和谭门认为,世界舞台上下一个要崛起的大国必定是中国。他们认为:“如果中国的国力继续像前几十年那样增长,中国就会在21世纪中叶超过美国成为世界的霸权。”[15]许多学者也做出了类似的论述,预测中美间的差距将会在2050年左右消失。[16]他们认为,大国间的角逐仿佛重现20世纪世界大战前的情形。因此,如何处理中美关系将是美国外交最重要的课题。古格勒和谭门发展了一套“大战略”理论来处理这种权力转移。他们认为中美对峙将会象二次世界大战时期的德国和苏联一样,“一边是非常发达的国家,另一边是一个崛起的巨人”。[17]因此,如何对付中国以及中国如何面对国际体系将至关重要。除非可以设法降低中国的不满意度,否则世界将会面临一场全球战争。

《权力转移:21世纪的战略》(Power Transitions: Strategies for the 21st Century)一书提出,权力转移理论最重要的要素有三点:“相对权力、满意度和可能的冲突。”核心要素是崛起大国对现存体系的满意度。现存的支配霸权和新兴大国之间冲突的可能性将在两国实力接近的时候大幅度增加,这一时期也被称为“争议和可能引发战争的区域”。[18]

在中美关系的研究中,这套理论分析双方的政策选择和可能的后果。对于美国来说,根据埃佛德和古格勒等人的研究,“美国对中国的不同政策立场是在冲突和融合之间进行摆动”。他们进一步提出,“中美相互协调利益偏好对于防止战争和取得结构性稳定和平至为关键”。否则,中美互生猜忌,“一场核大国之间的战争不可避免”。后一种前景将会导致新的冷战,“这远比美苏对峙还要严重”。[19]这派学者还建议,在中美交往中,美国应把对华政策制定过程中日益增长的个人因素摆到“最重要的位置”。[20]从美国外交政策制定自身角度来说,在政治、经济和军事精英中达成共识就变得非常重要。

中国的和平崛起不仅依靠外部环境也依靠其国内发展。尽管美国在中国内部变革中不能发挥直接作用,但是,“由于中国国内的发展和国际市场紧密联系,可以发挥间接作用使中国接受国际商业规范、并对其盟友施加影响”。[21]

美国常务副国务卿佐立克在纽约美国美中关系全国委员会的讲话中表示:“中国将如何使用其强大国力的不确定,将阻碍美国和其它国家与中国发展关系。许多国家希望中国和平崛起,但没有一个国家会把他们的未来押在这上面。”他的演讲清晰地反映了目前美国当局中对华政策的辩论。当前美国外交政策的一个主要考虑是无法确定中国如何使用其影响力。华盛顿对中美关系逐步形成共识,就像佐利克所言,“中美双方存在许多共同利益”。然而,佐利克讲话的核心是呼吁中国成为国际社会中更负责任的“共同责任者”,并削减国际社会对中国内政外交发展的疑虑。“中国有责任加强这个使它获得了成功的国际体系”。[22]美国对于中国未来发展方向的全部感觉可以用斯考克罗夫特的一个词概括:“复杂”。[23]

值得注意的是,美国对华政策首次被称为“30年的政策整合。”美国对中国的要求是,“我们需要敦促中国成为国际体系的负责任的共同责任者。”[24]这也是迄今为止最清晰的信号,表明美国真正需要考虑中国在国际事务中的行为。这不仅反映了最近美国外交政策制定者当中争论中美关系未来方向所得出的新看法,而且可以看出“权力转移理论”对美国外交政策制定者的影响。

台湾在美国外交政策中的重要性

与中美关系的总体发展相似,台湾在美国外交政策中的重要性也在不断变化,50年里经历了若干次起伏。起于1950年代的朝鲜战争使得中美处于冷战状态,台湾是用来遏制中国的“不沉的航空母舰”,并被当成反共阵营中坚定的一环。1970年代,中美两国将苏联视为最大的敌人,并且开始营造所谓中美苏战略大三角时,美国对台湾政策开始发生变化。尼克松总统率先开启中美关系大门并降低台美关系的规格。然而由于台湾对美国具有重要的意义,使得美国国会于1979年通过了《台湾关系法》,该法案保证向台湾出售武器,并承诺要和平解决台湾问题。在小布什总统第一届任期,美国将中国当成影响其国家利益的头号威胁,美台关系迅速上升,小布什总统甚至表示“要竭尽所能保护台湾”。

美国国防部于2001年发表的四年一次的《国防评估报告》强调,台湾对美国安全利益至关重要。该报告特别列明了“东亚海岸”的重要性。该区域从日本以南延伸至孟加拉湾,包括日本、台湾、菲律宾、印度尼西亚等构成了美国核心战略利益区。[25]华盛顿的一系列声明也清楚地将台湾纳入其安全利益。

“9.11”事件根本改变了美国外交政策议程的序位。如上所述,中国不仅不再被看成对美国许多核心利益的挑战者,而且在许多关键利益上成为美国的伙伴,如反恐和朝鲜核危机。保持地区和平稳定成为小布什政府战略重点,避免与中国在台海出现军事对抗对于美国集中精力解决伊拉克问题和其他反恐要务至为重要。因此,保持台湾民主制度以及使其脱离大陆尽管仍然关乎美国国家利益,但是却不如以前那样重要了。

从权力转移学派角度出发,控制地区热点十分重要。台湾问题是操控对华政策的钥匙。如果中美在台湾问题上发生军事对抗,美国可能会占据优势,取得军事上的初期胜利,但这种胜利是暂时的,“只会延迟中国重新控制台湾的时间,一旦中国超过美国,台湾回归中国则不可避免”。权力转移理论警告说,美国胜利后最不受欢迎的结果是中国对现状更加不满。因此,考虑到这种后果,美国可能会在台湾单方面宣布独立后采取不介入战争的立场。[26]

上述考虑推动小布什总统公开批评台湾领导人陈水扁,指责其在2003年12月单方面改变现状。2004年10月,美国国务卿鲍威尔谈到:“那些主张台独的人在美国找不到支持。”鲍威尔甚至更加清晰地指出,“台湾不是一个独立的国家,不享有主权,两岸应当进行协商”,由此“走向我们将看到和平统一的那一天”。[27]

美国政府的这种思维在学界和政策分析人士中引起了很大的反响,罗伯特·斯卡拉皮诺指出,长期来看,大陆和台湾可以“抛开主权,建立基于联邦或邦联的政治关系。”[28]这些讨论背后隐藏的逻辑基础是避免由于台湾独立而引发中美军事对抗。这一点在美国民众中也有相当广泛的民意基础。佐格比国际(Zogby International)的调查显示,美国人认为中国是继英国、日本和以色列之后的第四大重要的盟友,对比10年前的46%,现在有59%的美国民众对中国持正面态度。尽管有51%的美国人将中国视为潜在的军事威胁,75%的美国人却反对在台海对峙情况下军事保卫台湾。[29]从美国民意中,我们也可以看出台湾在美国外交政策地位中的变化。

尽管美国普遍认为让台湾和大陆分离符合其国家利益,但是这种利益已非美国外交政策的重点。况且根据权力转移理论,保持亚太地区的和平稳定成为美国政策重点,同时美国还需要和中国合作反恐以及解决朝核危机。小布什政府外交政策的变化引发许多华盛顿评论人士考虑是否采纳一项与台湾独立脱钩的政策。2004年12月《大西洋月刊》发表的崔佛·科森的文章建议,如果台湾坚持要实现法理独立并与大陆发生战争,“美国应让台湾承担自我防卫的责任”。[30]

2001年9月11日以后,国际环境的发展总体上对中国安全环境有利,最重要的是,美国对华认识发生很大转变。不过,中国也不能因此就对国际环境过于乐观。正如下文所谈到的那样,中国必须密切关注国际环境的变化,其中一个令人警惕的信号是2005年2月美日明确表示将台湾纳入其安保联盟的范围。

美国对华政策中的其他因素

除了安全和战略因素之外,还有其他因素影响着美国的对华政策,其中最重要的是经济因素。中美经济关系至少存在以下四个问题:

第一个问题是贸易赤字和汇率问题。2004年美国对华贸易赤字达到了1620亿美元。 庞大的贸易赤字导致美国指责中国操纵汇率,特别是操纵人民币对美元汇率。美方就中国人民币实行自由浮动施加了压力。为了平息美国和其他西方国家的不满,中国政府在2005年7月宣布人民币不再紧盯美元,并将1美元兑人民币的比例从8.27降到了8.11。[31]这次行动体现了中美经济摩擦是可以控制的。

第二个问题是知识产权问题,尽管中国在此方面做出巨大成就,但距离中国早在2001年就加入的世界贸易组织的规范还相差甚远。

第三个问题是中国劳动力密集型的低价产品(如纺织品)倾销美国问题。美国对是否向中国产品提高关税,或者采用更严格的配额制度存在争论。

第四个问题是中国日益频繁的跨国企业收购活动。美国密切关注中国在以下四个领域的收购活动,包括:技术领域(联想集团对IBM公司的收购);消费品领域(海尔集团对美泰(Maytag));汽车领域(上海对韩国);能源领域(中海油对优尼科)。所有这些收购事件都上了美国报纸头条,并引发了美国对国家安全的忧虑(如中海油对优尼科的收购)。[32] 参议员马克斯·鲍卡斯(Max Baucus)提出:“中海油对优尼科的收购引起了一个问题,国有企业对投资交易进行补贴并期望获得珍贵的自然资源是否合适?”[33]他强调,“美国应正视补贴收购对美国经济的影响,以及对美国安全的潜在危害。”拜伦·多根参议员也持同样的看法。[34]

在东亚一体化建设过程中,中美即使不发生竞争,也会出现摩擦。2005年12月在马来西亚举行的东亚峰会和地区安全组织的发展(如上海合作组织)由于把美国排除在外而引起了美方的严重关切。在东亚一体化进程中,美国希望即便不当领导、也要参与其中。中美在此问题上能否合作将成为中美关系中潜在的热点。[35]

虽然上述问题引起了美国安全关注和忧虑,但仍在可控范围内。这些问题本身也常常伴随新兴工业化国家的兴起而出现。如美日在上个世纪80-90年代的贸易战。尽管经济摩擦不是本文讨论的重点,但笔者认为这一问题会是影响中美关系的重要因素。一般说来,经济问题不至于发展到危机阶段,因为和安全领域中的零和游戏不同,经济领域中彼此的共同利益会导致双赢的问题解决模式。尽管如此,《外交季刊》所发表的一些文章仍然强调:“尽管大多数美国针对对华经济交往的指责没有多少意义,但是中美的误解一旦引发贸易战并升级的话,将会对双方关系构成严重影响。”[36]

北京的战略

如上所述,“EP-3撞机事件”对中美都是一个警示信号,使双方认识到在全球政治中需要寻找共同基础以避免会给亚太地区带来灾难的军事对抗。“9.11”事件使中美关系产生了新的合作点并推动双方关系迅速提升。

2003-2004年期间,中国完成了新一轮权力转移,江泽民代表的第三代领导人让位给第四代领导人胡锦涛。中共十六大进一步确立了胡锦涛在党政军中的全面地位。面对小布什政府的政策,在胡锦涛政府的领导下,我们可以看到中国对美外交政策存在“清晰和模糊”双重性。概括而言,中国对美采取的战略可以归纳为以下五个方面:

第一,继续追求现代化和经济发展目标。因此需要与美国在市场、技术和资金等方面发展紧密的合作关系。这从两国财经官员往来频繁可以窥见一斑。

第二,强调中美关系中存在共同的和交汇的利益,主要包括反恐、解决朝鲜核危机问题的六方会谈、不扩散合作以及其他战略和安全领域中的交流。

第三、中国一方面坚持不挑战美国的清晰立场,另一方面积极谋求地区经济一体化。中国尤其重视与东南亚国家发展关系,最具代表性的合作机制是东盟10+1论坛和东盟10+3(中国、日本、韩国)机制。通过这些途径,中国发展了“与邻为善”的地区政策,并在很大程度上将亚太国家中原有的“中国威胁”的印象转变为“中国机遇”。

第四,除了中美关系以外,中国还发展了和普京领导的俄国和欧洲大国(特别是法德)的伙伴关系。所有这些都使中国在大国关系中日益出彩。

第五,在与邻国和各大国发展和谐合作关系时,中国也决不牺牲国家主权及其核心利益。台湾就是中国的核心利益。面对台湾岛内日益增强的台独势力,中国一方面举起橄榄枝,通过经济一体化来争取台湾人民;另一方面解放军加强军事准备,以便在台湾寻求法理独立时显示军威。同样出于防独的目的,中国全国人大积极通过了《反分裂法》。国际上,中国多次警告美国不要提升同台湾的军事关系。

然而,对最关乎国家利益的亚太地区,中国的外交政策仍存在模糊性。首先,中国还没有确定如何和日本这个经济强邻相处:一方面中国全力推进中日经济相互依存,双方已经成为彼此最大的贸易伙伴(美国排在第二位);另一方面,中日两国的政治和战略关系冷淡了多年,北京认为日本对历史问题的态度阻碍了中日关系的发展,并把日本首相小泉参拜靖国神社作为拒绝两国国事访问的官方理由。更进一步来讲,中国认识到日本是美国的安全伙伴,日美安全合作指针要求在台海出现军事对峙时进行联合干预。[37]韩国和澳大利亚表示,在台湾海峡出现危机时,即使美国参与也不会卷入。但是日本从来不排除卷入台海战争的可能性,甚至暗示它可能会参与。目前许多学者讨论如何通过将中国整合进亚洲安全机制来降低地区不稳定。戴维·兰普顿指出:“如何促进中日美三国的安全合作是最严峻的挑战,‘二对一’的结构无可避免地会让一方感到易被伤害。”因此,他认为“没有中日美三国的合作,亚洲的重大地区挑战无法得以解决。”[38]

另一个灰色领域是中国仍不清楚美国在未来台海关系中扮演何种角色:一方面,中国认为美国对台湾有巨大的影响力,因此北京经常要求美国在阻止台独趋势方面起到“刹车”的作用。在这方面北京的努力获得了初步成效。2003年,温家宝总理访问白宫,在此期间,美国总统布什明确地警告陈水扁不要改变台海现状。2004年10月,鲍威尔国务卿在访问北京时指出,台湾不是一个主权国家,而且美国不支持台湾独立。鉴于以上正面的效果,北京仍将继续向华盛顿施压。与此同时,中国也一直警惕美国在台湾问题上的所作所为。北京认识到小布什政府的外交政策出发点是美国国家利益,它未必符合中国的统一战略。中国不愿意参与涵盖台湾问题的国际多边安全框架。换句话说,中国希望美国在制止台湾独立时发挥积极作用,但同时主张台湾是中国国内事务而非国际问题。

在另一个地区热点即朝鲜核危机问题上,中国发挥了积极的作用,并多次举办了六方会谈。下文将就这一问题分析近年来中、美、朝之间的互动。

中、美、朝三角关系的变化

自二次世界大战以来,亚太地区安全领域有两大热点:台湾和朝鲜半岛。这些热点无论中国还是美国都给以高度关注。尽管台湾问题在中美关系中是最重要的问题,从最近朝鲜核危机发展态势来看,朝核问题更加吸引中美的注意力。

2005年7月26日,第四轮六方会谈在北京举行,中国继续作为东道主。尽管所有相关各方警告此次会议将是漫长而困难的谈判过程,六方会谈却在缓和的气氛中开始。[39]时断时续的六方会谈充满了困难和挫折,在第三轮和第四轮之间有11个月的停顿。在这期间,中美两国的外交官员在对朝鲜策略方面保持了紧密接触。

2005年2月12日,李肇星外长与美国国务卿赖斯电话商谈如何解决朝核危机的最新进展。就在两天前的2005年2月10日,朝鲜宣布拥有核武器并提出退出六方会谈。[40]在外长电话会谈中,中美双方决定寻求朝鲜半岛的和平与稳定,六方会谈需要尽快恢复。

亚太地区中的四个主要大国(中、美、俄、日)对于反对核扩散和朝鲜半岛无核化有共识,他们也都将稳定与和平作为外交政策的首要目标。中国当然赞成这些作为2003年8月开始的朝核六方会谈的共识基础。在两年多的时间里,中国在北京作为东道主先后举办了五轮六方会谈。从消极应对朝鲜问题到积极举办六方会谈,中国的外交政策在这些年中发生了巨大变化。为了六方会谈的成功和促使朝鲜回到谈判桌前,中国进行了多次引人注目和史无前例的穿梭外交。

通过审视以下几点影响因素,我们可以更清楚的解读北京未来政策走向:首先,为了集中精力搞好现代化建设,中国外交政策的重点在于谋求稳定与和平的国际环境。拥有核武的朝鲜对中国发展不利。其次,朝鲜如果发展核武器将会导致东北亚的军备竞赛,迫使韩国与日本重新审视各自的核政策。随着中日关系低迷,中国自然不乐于见到日本发展核武器。第三,北京的国家利益和外交政策的重点集中于台湾问题,这就需要和美国紧密合作。作为华盛顿在台海问题上采取合作态度的交换是中国对朝鲜核问题采取积极态度处理,因此北京积极参与朝鲜核问题以谋求美国在台海问题上的善意。通过最近的六方会谈,由于表现出处理如此复杂的国际事务的能力,中国已经树立了作为负责任大国的形象,并提升了中国的国际地位。[41]

虽然中美在处理朝鲜半岛问题上有很多共同利益,但是我们也不应忽视中美之间的分歧。中国拒绝了美国对朝鲜政策的一个重要目标,即:政权更迭。华盛顿特别是五角大楼的官员深信解决朝鲜问题的最终外交选择是迫使朝鲜出现类似美国在伊拉克实施的政权更迭(尽管在武力打击朝鲜上有争议)。中国表明不希望看到朝鲜出现急剧的政权更迭,这将会引起朝鲜国内秩序的全面崩溃。一种可能的后果是数十万朝鲜难民逃到中国东北。目前已经从朝鲜到中国的难民人数大约在10万到30万之间[42] (这是中国政府的巨大负担),中国不愿意看到伴随着政权更迭,这种局面进一步恶化。另一种可能是,如果朝鲜政权崩溃,美国军队可能挺进到位于中朝边境的鸭绿江边,为此中国希望朝鲜现政权继续存在以便成为中美军事力量的缓冲地带。

尽管有上述种种分歧,有理由相信中美在朝鲜问题上的共同利益居于主流,而在中国主办六方会谈的决定中,上述几种考虑因素仍旧发挥着作用。最近,在某些分析、评论中出现六方会谈是否应中止的悲观议论。[43]有理由认为这种悲观情绪并未反映实情。如前所述,朝鲜在2005年7月已经决定重返北京六方会谈。事实上,朝鲜从来没有完全放弃六方会谈。就算朝鲜在将来退出六方会谈,其他五方也极有可能举行多轮谈判以协调立场,并应对朝鲜核问题的发展。[44]如果出现这种局面,朝鲜将成为地区国际政治博弈的输家,而中国既实现了国家利益,又提高了声望。长期来看,六方会谈不仅让不同立场的国家为了和平解决地区问题而走上谈判桌,而且将可能变为亚太地区的安全框架机制。

国际态势由有利向不利转化的可能性

在分析小布什政府亚洲政策时,本文强调了“9.11”事件后中国的安全环境相对改善。中美在朝鲜和台湾等重要和敏感的安全议题方面形成了磋商机制,这不仅是因为美国出于反恐等自身利益的考量,也是基于权力转移理论的长期战略考虑。不过,北京也不能对现有的国际环境太过于乐观。国际环境的转换是很自然的,有利的国际环境也会转换为不利的国际环境。笔者认为,有四种情况可能导致未来中国国际态势发生变化,到那时,不仅美国对华政策会出现变化,整个国际环境也会改变,因而需要未雨绸缪,作为应对加以考虑。

第一,中国崛起的真实含义作为一个国际认同问题,一直备受国际争论。中国在以往十几年中对其邻国采取了低调谨慎的安全政策。在南海问题上,中国和东南亚国家搁置了领土争议。但是如果中国提升军备并缺乏透明度,其意图或许被误解为扩张主义,那末邻国对华的看法就将改观。2005年五角大楼中国军力报告中的负面语气就已经预示了这种变化。

第二,政治关系的对抗会引发充满敌意的安全政策。中日关系就是一个明显的例子。长期以来日本一直不敢将台湾纳入美日安保同盟范围内,这不仅因为存在对台湾的殖民历史这个敏感问题,也因为日本不想在台湾这个核心利益上激怒中国。但是自1998年之后,中日关系严重下滑。在过去数年间,由于日本首相小泉参拜靖国神社,中国已经连续四年拒绝中日间的国事访问。日本尽管了解了中国不满的信息,但是仍不太在意中国的反应。2005年2月美国国务卿赖斯、国防部长拉姆斯菲尔德和日本外相町村信孝、防卫厅长官大野功统在华盛顿举行“2+2”会谈。这次会议显示了一种“修正的美日战略互信”,它将台湾纳入“共同战略关心”。 [45]更为糟糕的可能性是,如果中美关系下降到类似2001年“EP3撞机事件”的程度,那台湾问题就会上升到美国全球战略中的重要一环。[46]事实上非正式地针对中国的潜在同盟已经在美国、日本和台湾之间形成,只是经过中国潜艇事件后才被披露。[47]

第三,还有一种负面的可能是中国国内政治经济环境发生重大倒退使美国(包括其他国家)由此改变对华政策。

第四,北京会有其自身的和美国不一致的外交政策。例如中国和朝鲜、伊朗等国家保持亲密关系,可能会影响中国在美国朝野中的形象。在美国与此相关的评论已经出现,称“中国扮演了对解决伊朗问题不利的角色。”[48]

尽管现在的国际形势有利于大陆对台湾的优势,但北京也不应过分乐观。国际形势和美中关系随时会向不利的方向发展。因此,中国需要紧密关注国际形势的变化、努力避免不利因素的发展,以便尽可能长期维持目前有利的国际态势。

结 论

本文分析了美国对中国崛起的反应及其对中美关系的影响。笔者从全球和地区层面分析了小布什政府的外交政策,并重点分析了美国的亚洲政策和中美关系的发展。笔者认为不同的战略环境决定了小布什政府在东亚地区实行和中东不一样的政策。前文所述小布什政府外交三个特点:单边主义、先发制人和政权颠覆等在亚洲并不适用。政策差异不仅源于亚太和中东地区不同的战略环境,也在于美外交政策对不同地区优先顺序的不同。由高到低的外交政策重点转化(如台湾问题)反映了小布什政府政策和态度的变迁。当我们审视中美关系和台湾问题时,确实可以看出“9.11”事件以后中美关系明显改善,而同时台湾也明显感受到美国为了阻止其法理独立而不断施加的压力。中国在如此有利的国际态势形势下不能过分乐观,因为随着国际环境的变化,美国外交政策重点也会发生变化。

总的来说,中美关系是一种“互为警惕的相互依赖”。中美可能是本世纪仅有的保持全球稳定和繁荣的两个超级大国(守成和崛起的两个大国)。在战略、经济和政治等全球各个方面,中美两国彼此相互依存。与此同时,中美双方也相互警惕对方的举动,因此笔者称这种关系为“互为警惕的相互依赖”。

在分析了小布什政府第二届任期的美国亚洲政策及其对中美关系的影响之后,本文进一步探讨了北京为和平崛起而采取的多种政策选择。

美国防止台独趋势发展的做法已对台湾岛内产生了相当的影响。中美在这一领域的合作将继续得以加强。北京不应该担心在国际领域中谈论台湾问题(尽管台湾是中国的内政),因为台湾问题由于美国的长期卷入而早已国际化了。中国应该认识到美国(包括日本)卷入台湾问题是不可否认的现实趋势,他们为各自利益还会不同程度地卷入台湾问题。

根据这一现实,北京可以考虑让联合国安理会五个常任理事国,以及日本、印度承诺不鼓励台独发展的共识。[49]由此中国面临的由台独带来的政治压力将大幅度缓解,在这样的情况下,中国亦会允许台湾在经济和文化事务中享有更大的国际空间。

鉴于2005年2月美日发表的联合声明已将台湾纳入其共同战略目标,北京应该意识到90年代后期对日本政策并不成功(如果不算完全失败的话)。没人会否认历史问题的重要性,以及小泉持续参拜靖国神社伤害了中国人民的感情。但是,问题是如何解决这一问题并将这个问题和中国的战略目标挂钩,以及历史问题是否应损害双边关系并给包括台湾问题在内的中国国家利益带来不利影响。北京应该全面反思对日政策,并应看清东京公开表示将台湾纳入美日安保同盟已揭示了目前中国对日政策的失败。

中国需要学会用更敏感有效的方式表达其对另一国家外交政策的不满。例如,中国对朝鲜问题的处理就十分敏感,但同时也在适当时机表达出对朝某些行动的不满。例如,中国在平壤进行导弹试验后,宣布暂停三天的石油供应。通过这种方式,中国既显示了自己的立场又保留各自的面子。同样有技巧的外交行动也可以用来针对日本和美国。在京沪高速铁路建设、六方会谈穿梭外交(美日极为重视)中都提供了进行外交谈判的机会。[50] 但是在参与这种外交游戏时,中国须非常谨慎和小心。

根据权力转移理论,美国最重要的外交政策目标应该是尽量避免中美两国之间爆发战争。美国充分理解台湾问题是中国的核心利益。中美在台湾的军事对抗,“即便早期取得胜利,也不能保证台湾岛的长久安全”[51]。因此,“美国军事胜利会损害美国长远的安全利益”。[52]权力转移理论建议美国应把中国纳入其盟友框架内,即便不行,也应接触中国,使之融入现有国际体系并接受现存的国际制度规范。按照这个逻辑,一些专家建议中国加入北约或类似的机制,这样可以用相同的利益来整合不同的国家之间的关系。小布什政府的对华政策中包括很多这种长期的战略考量。同时不同学派在华盛顿对华决策圈中争论也很激烈,如“新保守主义”、“自由接触派”、“权力转移派”等。正如《大西洋月刊》的一篇文章所指出,“与中国卷入一场战争很容易(例如在台湾问题上),但困难的是如何结束战争”。[53]

综上所述,理解小布什政府外交政策方向对中国新世纪的发展极为关键。众所周知,从国内和国际角度来说,中国都处于深刻的变革过程之中。中国崛起吸引了世界每个角落的关注。中国如何和美国相处是其最重要的外交课题之一。保持中美稳定合作的关系并将争议置于可控的范畴内对于亚太地区的和平稳定十分关键,当然这也符合中美两国人民的基本利益。

(于宏源 译)

(本文系作者参加“中国之崛起及其意义”国际研讨会[中国上海,复旦大学,2005年10月5-8日]所提交的论文,原文为英文。)

[①] Phillip P. Pan, “Rumsfeld Chides China for ‘Mixed Signals’”, The Washington Post, October 20, 2005, pp A16 & A18.

[②] Robert Zoellick, “Whither China: From Membership to Responsibility?” Issued by the U.S. Department of State, September 21, 2005. Available at www.state.gov/s/d/rem/53682.htm

[③] Michael H. Armacost, “What’s Ahead for US Policy in Asia?” PacNet 1, January 6, 2005. Accessed from listserv distributed by pacnet@hawaiibiz.r.com.

[④] Harry Harding, “Change and Continuity in the Bush Administration’s Asia Policy” Robert M. Hathaway and Wilson Lee (eds.) George W. Bush and East Asia: A First Term Assessment, Washington, DC: Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2005, p. 31.

[⑤] Ivo H. Daalder and James M. Lindsay, “America Unbound: The Bush revolution in foreign policy,” Brookings Review, Vol. 21, No. 4, Fall 2000: pp. 2-6.

[⑥] Edward Cody. “New Talks on North Korea Open With Fresh Strategy” The Washington Post July 26, 2005: p. A15.

[⑦] Benjamin Schwartz. “Managing China’s Rise.” The Atlantic Monthly Vol. 295, Number 5, June 2005: pp. 27-28.

[⑧] Anne Scott Tyson. “Chinese buildup seen as threat to region.” The Washington Post July 20, 2005: p.A16.

[⑨] James A. Kelly. “George W. Bush and Asia: An Assessment” Robert M. Hathaway and Wilson Lee (eds.) George W. Bush and East Asia: A First Term Assessment, Washington, DC: Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2005, pp. 15-30.

[⑩] Gerald L. Curtis, “East Asia, Regionalism, and US National Interests: How Much Change?”

American Foreign Policy Interests, 26, 2004, pp. 199-208.

[11] Francis Fukuyama. “Re-Envisioning Asia.” Foreign Affairs. Vol. 84, No. 1, January/February 2005: pp. 75-87.

[12] Phillip P. Pan, “Rumsfeld Chides China for ‘Mixed Signals’”, The Washington Post, October 20, 2005, pp A16 & A18.

[13] Douglas Lemke and Ronald L. Tammen. “Power Transition Theory and the Rise of China” International Interactions, Vol. 29, 2003: pp. 269-271.

[14] Robert Kagan. “The Illusion of ‘Managing’ China.” The Washington Post May 15, 2005: p. B07.

[15] Douglas Lemke and Ronald L. Tammen. “Power Transition Theory and the Rise of China.” International Interactions Vol. 29, 2003: pp. 269-271.

[16] Emilio Casetti. “Power Shifts and Economic Development: When Will China Overtake the USA?” Journal of Peace Research Vol. 40, No. 6, 2003: p. 672.

[17] Jacek Kugler and Ronald Tammen. “Regional Challenge: China’s Rise to Power” Asia-Pacific Region in Transition. Honolulu: Asia-Pacific Center for Security Studies, 2004, pp. 50-51.

[18] Tammen, Ronald, et al. Power Transitions: Strategies for the 21st Century. New York: Chatham House Publishers, 2000, p. 31.

[19] Efird, Brian and Jacek Kugler and Gaspare M. Genna. “From War to Integration: Generalizing Power Transition Theory” International Interactions Vol. 29, 2003: pp. 293-313.

[20] Tammen, Ronald, et al. Power Transitions: Strategies for the 21st Century. New York: Chatham House Publishers, 2000, p. 31.

[21] Tammen, Ronald, et al. Power Transitions: Strategies for the 21st Century. New York: Chatham House Publishers, 2000, pp. 164-167.

[22] Glenn Kessler, “U.S. Says China Must Address Its Intentions,” The Washington Post, September 22, 2005: p. A 16.

[23] Brent Scowcroft’s answer to the question raised by the author during a dinner meeting at Brookings Institution, September 19, 2005.

[24] Robert Zoellick, “Whither China: From Membership to Responsibility?” Issued by the U.S. Department of State, September 21, 2005. Available at www.state.gov/s/d/rem/53682.htm

[25] Quadrennial Defense Review Report, Issued by the US Department of Defense, September 30, 2001.

[26] Tammen, Ronald, et al. Power Transitions: Strategies for the 21st Century. New York: Chatham House Publishers, 2000, p. 168.

[27] See Colin L. Powell, “Interview with Mike Chinoy of CNN International TV” and “Interview with Anthony Yuen of Phoenix TV,” October 25, 2004. Available at http://www.state.gov/ secretary/rm/37366pf.htm.

[28] Robert A. Scalapino, “Asia-Pacific Security Issues and US Policy,” American Foreign Policy Interests Vol. 26, 2004: p. 299.

[29] Shijie Ribao [World Journal] January 14, 2005: p. 1.

[30] Trevor Corson. “Strait-jacket.” The Atlantic Monthly December 2004, Vol. 294, No. 5: pp. 54-58.

[31] David Barboza and Joseph Kahn. “China says it will no longer peg its currency to the US dollar.” The New York Times July 21, 2005.

[32] Ben White. “Bidding to Become a Bigger Player.” The Washington Post July 19, 2005.

[33] “China’s complex US connections.” San Francisco Chronicle July 17, 2005,

[34] “Senator Dorgan introduces bill to ban Cnooc buy of Unocal.” Dow Jones Newswire.

[35] Zheng Yingping. “Meiguo yu zhudao dongya yitihua jincheng” [The US would like to lead the process of East-Asia community-building]. Zhongguo Zhanlue Guancha [China Strategic Review], Vol. 2, 2005: pp. 36-41.

[36] Hughes, Neil C. “A Trade War with China?” Foreign Affairs, July/August 2005, Vol. 84, No. 4, pp. 94-106.

[37] Edward Cody. “China Protests US-Japan Accord” The Washington Post February 21, 2005: p. A24.

[38] David Lampton. “What Growing Chinese Power Means for America.” Testimony before Senate Committee on Foreign Relations, June 7, 2005.

[39] Edward Cody. “Improved Atmosphere is Seen as N. Korea Arms Talks Resume” The Washington Post July 27, 2005: p. A16.

[40] Anthony Faiola and Philip P. Pan, “N. Korea Declaration Draws World Concern: Nuclear Arms Assertion Spurs Calls to Revive Talks” The Washington Post, February 11, 2005: pp. A1, A20.

[41] Anthony Faiola, “US, Japan Worry about N. Korean Withdrawal From Talks”, The Washington Post, February 20, 2005: pA30.

[42] [Editorial] “Human rights of N.K. refugees,” Korea Herald, September 6, 1999, accessed from www.koreaherald.co.kr/news/1999/09/__03/19990906_0318.htm

[43] Aidan Foster-Carter, “The Six-Party Failure” PacNet 6A, February 11, 2005. Accessed from listserv distributed by pacnet@hawaiibiz.rr.com.

[44] Ralph A. Cossa, “Pyongyang Raises the Stakes”, PacNet 6, February 10, 2005. Accessed from listserv distributed by pacnet@hawaiibiz.rr.com.

[45] Edward Cody. “China Protests US-Japan Accord.” The Washington Post February 21, 2005: p. A24. Also see Shijie Ribao [World Journal], February 19, 2005, p. 1.

[46] Paper presented by Robert Sutter, “Recent convergence in China-US views—Rethinking US Policy Options,” International conference on US Taiwan Policy and the Dynamics of the Taipei-Beijing-Washington Triangle, January 28, 2005, American University, Washington, DC.

[47] “Anti-Submarine Alliance Among US, Japan, and Taiwan Triangle Against PLA.” Qiao Bao [China Press] December 3, 2004: p. B4.

[48] Dan Blumenthal. “Unhelpful China.” The Washington Post December 6, 2004: p. A21. Also see Robin Wright. “Iran’s New Alliance with China Could Cost US Leverage.” The Washington Post November 17, 2004: p. A21.

[49] This comment was made by Dr. Robert Pastor during the international conference on US Taiwan Policy and the Dynamics of the Taipei-Beijing-Washington Triangle, January 28, 2005, American University, Washington, DC.

[50] “US, Japan Worry about N. Korean Withdrawal from Talks.” The Washington Post February 20, 2005: p. A30.

[51] Ronald Tammen, et al. Power Transitions: Strategies for the 21st Century. New York: Chatham House Publishers, 2000, p173.

[52] Ronald Tammen, et al. Power Transitions: Strategies for the 21st Century. New York: Chatham House Publishers, 2000, p173.

[53] Robert Kaplan. “How we would fight China.” The Atlantic Monthly Vol. 295, No. 5: June 2005, p. 54.

【作者简介】美国美利坚大学国际关系学院地区比较研究系主任,教授;美国哈佛大学费正清东亚研究中心兼职研究员。

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文章来源:《国际问题论坛》2005年冬季号(总第41期)

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