刘松山:地方性法规与政府规章的权限界分

选择字号:   本文共阅读 769 次 更新时间:2015-11-19 23:05:47

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刘松山 (进入专栏)  

  

   内容摘要:如何科学界分地方性法规与政府规章的权限,是理论和实践中长期以来未能解决的问题。新修改的立法法在这方面做了一些探索,但仍未能科学理顺两者之间的界限。应当以推进国家治理体系和治理能力的现代化为指导思想,划分法规与规章的权限,并确立一系列划分的原则。在大体划分两者权限的基础上,也应当看到,法规与规章存在一些共享事项,也存在一些互不染指的事项。划分法规与规章的权限时,还有必要对一些传统的认识偏颇展开新的思考。

  

   关键词:地方性法规 政府规章权限 基本原则 大体界分 共享事项 互不染指

  

   我国是一个单一制大国,实行人民代表大会制度这一根本政治制度。在这个背景下,为充分发挥地方的主动性、积极性,宪法和地方组织法、新修改的立法法等法律赋予了设区的市以上的地方人大及其常委会制定地方性法规的职权,以及同级地方政府制定规章的职权。三十多年来,随着改革开放的不断深化,经济社会发展进入快速转型期,地方立法需求急速增大。适应这一需求,有立法权的地方人大及其常委会和地方政府,制定了大量法规规章,对科学有效地实行地方治理、完善社会主义法律体系发挥了重要作用。但是,在法规规章的制定过程中,各地方遇到的一个突出问题是,如何科学地界分两者之间的权限。

  

   地方性法规与政府规章的权限划分,不仅是实践问题,更是重要的理论问题。但是,长期以来,在立法理论中对这一问题展开研究的成果相当少见。目前为止,只有河北省人大常委会研究室写了一篇相关研究文章,[1]其他尚未有对这一问题进行专门研究的成果发表。理论研究的不充分直接影响了实践中对这一问题的认知与解决。这次立法法修改中,各方面又提出如何划分法规与规章的权限问题,但仍没有得到妥善解决。所以,研究这一问题,具有重要意义。

  

一、立法的演进与问题

  

   如何界分地方性法规与规章的权限,国家立法经过了一个发展变化的过程。

  

   1、宪法、地方组织法和2000年立法法的规定

  

   赋予地方立法权始于1979年的地方组织法。制定这部法律时,按照彭真的说明,是“根据中共中央和毛泽东同志多次强调要扩大地方权力,发挥中央和地方两个积极性的思想”,才赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的职权。[2]1982年,全国人大修改地方组织法时,省级政府、省会市和经国务院批准的较大的市的政府也获得了规章的制定权。但那一时期,这两个职权还只是发挥地方主动性和积极性的一个探索性改革措施,对于如何具体划分两者之间的权限,尚缺乏必要的经验,因此,立法未能予以明细化。此后,地方组织法虽然几经修改,但也一直未能解决这一问题。

  

   按照现行地方组织法的规定,有立法权的地方人大及其常委会在立法方面的职权是,在不同宪法、法律、行政法规“相抵触”的前提下可以制定和颁布地方性法规,而同级人民政府可以“根据”法律、行政法规和地方性法规,制定规章。据此,有的观点将法规的制定原则称为“不抵触”,将规章的制定原则称为“根据”,也即制定法规具有较强的主动性,制定规章的主动性相对较弱。但是,这个“不抵触”和“根据”以及所谓主动性的强弱,并不能揭示出两者之间的具体权限。与此同时,地方组织法还规定,地方人民政府有“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令,规定行政措施,发布决定和命令”的职权。这个规定也没有明确规章的具体权限。总之,地方组织法的这些规定,使人很难准确地把握,哪些事项应当制定法规,哪些事项应当制定规章。

  

   2000年全国人大会议通过的立法法,对立法权限做了专门划分,其中也涉及地方性法规和政府规章的权限界分。按照立法法第64条的规定,可以由地方性法规作出规定的事项包括两类:一是,为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;二是,属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。此外,除去全国人大及其常委会的专属立法权,其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的,地方根据具体情况和实际需要,可以先制定法规,但在法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。按照2000年立法法第73条的规定,可以由地方政府规章予以规定的事项也包括两类:一是,为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;二是,属于本行政区域的具体行政管理事项。

  

   从立法法的上述规定看,地方性法规与政府规章在规定的事项方面,显然有较大区别。但是,在具体实践中,如何准确地区分和把握这种区别,实非易事。比如,为执行法律、行政法规的规定,既可以制定地方性法规,也可以制定政府规章,如果法律、行政法规明确规定了哪些事项应当制定法规,哪些事项应当制定规章,就好办,但如果没有明确的规定,究竟什么样的事项应当制定法规,什么样的事项应当制定规章,就不易把握了。比如,“属于地方性事务”的事项,应当制定法规,属于“具体行政管理事项”的,则应当制定规章,但是,什么叫地方性事务?具体行政管理事项与地方性事务有什么区别?又不是很好把握的问题。再比如,在专属立法权之外尚未制定法律、行政法规的事项,可以先制定地方性法规,但是,这些事项与地方组织法规定的政府“具体行政管理事项”有没有重合,又如何进行具体的区分呢?这也是很不易把握的问题。总体上看,立法法虽然对地方性法规与政府规章的权限做了划分,但这个划分仍然存在模糊不清、不易把握的缺陷。

  

   2、几部重要法律的专门规定。

  

   立法法关于地方性法规与政府规章权限的规定,是普遍性的规定,但各个门类的立法是丰富复杂的,关于地方性法规与政府规章权限的区分,在不少法律中都有专门规定。其中,比较典型的有以下三部法律:

  

   一是行政处罚法。1996年制定的行政处罚法在规定行政处罚的设定权限时,对地方性法规与政府规章的设定权做了明确区分,即:地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚,但政府规章只能在法律、法规规定的行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定,尚未制定法律、法规的,政府规章只能对违反行政管理秩序的行为,设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。由此可见,按照行政处罚法的规定,在行政处罚的设定权方面,地方性法规的权限要大于政府规章。

  

   二是行政许可法。按照这部法律的规定,对于一定范围内的事项,尚未制定法律、行政法规的,地方性法规可以设定许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施许可的,省一级政府规章可以设定临时性许可。但临时性许可实施满一年需要继续实施的,应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。这部法律还规定,地方性法规可以在法律、行政法规设定的许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定;规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定。由此可见,在行政许可的设定权方面,地方性法规的权限也要大于政府规章的权限,而较大市一级政府规章则没有许可设定权。

  

   三是行政强制法。这部法律规定,尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以就查封场所、设施或者财物以及扣押财物的事项,设定行政强制措施。与此同时,这部法律明确规定,法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。由此可见,在行政强制措施的设定方面,地方性法规有较小的空间,而政府规章则根本没有这一权力。

  

   总结以上三部法律的规定可以发现,行政处罚、行政许可、行政强制都是涉及减损公民、法人和其他组织权利以及增加其义务的重要事项,对于这类事项,全国人大及其常委会以专门法律对法规与规章的权限做了明确界分,其基本的价值取向是,将涉及减损行政相对人权利或者增加其义务的设定权,主要地交给地方性法规,而对规章则进行了严格限制,初衷显然是为了保护行政相对人的权利。

  

   应当说,上述三部法律中的行政处罚、行政许可和行政强制,是日常行政管理活动中对相对人权利造成不利影响的最常见的三种行政行为。此外,不可避免地还有一些行政行为可能减损行政相对人权利或者增加其义务。对于这些行政行为的立法,如何界分法规与规章的权限,有的法律做出了明确规定,有的则没有明确规定,在实践中就容易出现两者权限不清的情况,特别是可能出现规章不适当地减损相对人权利,增加其义务的情况。这个问题在新修改的立法法中解决了。

  

   3、立法法修改后的进展与未解问题

  

   2014年,全国人大常委会启动了立法法的修改工作。8月31日,由全国人大常委会向社会公布征求意见的立法法修正案草案,并没有对地方性法规和政府规章的权限进行修改和细化的内容。但这个草案却对国务院部门规章的权限做了修改细化,明确规定:“没有法律、行政法规依据,部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范,或者增加公民、法人和其他组织义务的规范,不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责”。[3]由草案的这个规定可以推理出,地方政府规章在权限上与国务院部门规章存在重要区别,因为对部门规章的这些限制性规定,并没有适用于地方政府规章。但是,与国务院的部门规章相比,地方政府规章的权限究竟应当宽延到哪里,它与地方性法规的边界又在哪里呢?修改草案并没有回答这个问题。

  

   而到了2014年12月,全国人大法律委员会根据十八届四中全会决定的精神,经过研究,在立法法修正案草案中,对地方政府规章的权限,也做了进一步规定,即:没有法律、行政法规、地方性法规依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定。同时增加规定,应当制定地方性法规但条件尚不成熟的,可以先制定地方政府规章,规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。[4]这就使得,地方性法规与政府规章的权限有了进一步的界分。

  

   2015年3月,十二届全国人大三次会议通过的修改立法法的决定,在延续上述全国人大征求意见稿和法律委员会修改稿的基础上,对地方性法规与政府规章的权限做了尘埃落定的规定。其中,两项内容颇具新意:

  

一是,对设区的市、自治州制定法规和规章的权限,做了更明确的规定,那就是,在这类行政区划内,(点击此处阅读下一页)

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