方竹兰:论建立政府与民众合作的生态补偿体系

选择字号:   本文共阅读 65 次 更新时间:2015-11-18 22:22:40

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方竹兰 (进入专栏)  

   中国经济发展模式正在从粗放型向集约型转化,从简单追求GDP规模和速度的发展转为追求人与自然、人与人和谐的可持续发展。当生态保护已经与经济发展相辅相成时,生态补偿就成为经济可持续发展的核心内容。

   一、政府为主的生态补偿体系的缺陷

   长期以来,中国的生态机制是政府为主的财政补偿,分为中央对生态恶化地区的救济型补偿和生态受益地区对生态贡献地K的财政投资型补偿,这种以政府为主的生态补偿体系存在以下明显的缺陷。

   1.由中央政府的财政支出解决生态贡献地区的资金补偿往往以扶贫名义进行,缺少对生态贡献地区民众权利的明确认可。在这样一种财政转移制度中,所谓落后地区的生态环境贡献的价值被忽视,政治计算大于生态计算。如多年来,河北张家口市和承德市,以国家生态建设投人为引导,组织群众投工投劳,加强对永定河、潮白河、拒马河上游生态修复和水资源保护,实施封山禁牧,禁止传统工业发展,关停污染企业等,为京津水源保护做出了重要贡献。张家口和承德的产业发展受到限制,地方经济受到损失。据北京市社科院2006年发布的《中国区域发展蓝皮书》,河北省环京津贫困带人均GDP、县均地方财政收人仅为京津远郊区县的1/4和1/10。仅仅是上游累计来水的估算净效益就达到60亿元,加上当地产业损失可达近百亿元。[1]国家对河北省张承地区总的生态建设投资约三分之一,国家投资长期处于生态欠账状态,不能维持生态系统的稳定与正常运转。以中央财政转移支付开展生态补偿,没有充分体现“受益者付费”的原则,导致补偿资金严重不足。

   2.地方政府之间行政地位差别导致生态补偿不平等。以河北与北京为例,密云水库和官厅水库的来水50%以上在河北,河北处于上游,北京处于下游。近年来由于气候干旱导致水库存水量减少。下游用了本属于上游的地表水,应该进行合理的补偿。建立上下游补偿机制,已经不单单涉及北京与河北的关系,而是整个华北生态圈维持生态平衡的需要,但北京与河北、山西、天津等城市之间的生态补偿谈判机制没有正式建立。北京对周围省市的生态补偿有限,北京作为首都在政治上有优势,导致经济上也有优势,法制建设上又没有确立北京与其他省份之间的平等权益关系,致使平等谈判比较难进行。由于缺乏有效的地区之间的平等谈判机制,一方面无法确定科学合理的生态补偿内容,如水资源使用权损失补偿,限制传统工业发展权益损失补偿、生态工程管护费用补偿等;另一方面更欠缺多层次的生态环境补偿体制规范,包括完善相关法律法规,建立相关补偿的评价体系,建立协调和监督管理机制。过去北京、天津给予了河北省很多援助补偿,但这些援助补偿往往不以生态资源补偿的名义,而以其他项目体现。这些援助并不固定,往往是临时性的。GDP考核使地方政府热衷于上投资项目,增加财政收人,必然使得生态保护与地方政府职能发生冲突,导致生态环境恶化。

   3.在政府财政为主的生态补偿体系中,社会民众作为生态补偿主体的地位被忽视。在行政纵向转移支付占绝对主导地位的生态补偿机制中,[2]生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,生态补偿实际上成为“部门主导”以“项目工程”方式进行的补偿。像退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿金等政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施,政策缺乏可持续性,给实施效果带来较大的变数和风险。2000~2005年,中央在退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程累计投资上千亿元,对水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里木河综合治理、中心城市污染治理等工程投资500多亿元,但生态补偿效果有限。从生态补偿的对象看,生态服务的提供者大多集中在西部,而生态服务的受益者大多集中在东中部,生态服务提供者和受益者在地理范围上不对应,区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。生态保护补偿标准“一刀切”,补偿标准偏低,补偿资金不均衡,有数量补偿,缺质量补偿。如目前的林地补偿主要按照面积补偿,而对林相、森林覆盖度、森林结构等重要生态指标未加考虑,导致林农对生态公益林的维护没有积极性。

   很明显,单纯以政府作为生态补偿主体的缺陷在于事后、拖延、内耗、不充分。所谓事后,是指往往等生态环境恶化严重,政府才想到补偿,缺乏事先的预防性;所谓拖延,是指中央政府和受益区地方政府的强势和生态贡献区地方政府的弱势,使双方关系不对等,补偿资金的拨付时间滞后;内耗,是指责任主体不明确,资金投人上难以形成合力;不充分是指受益地区对贡献地区的资金补偿总是小于贡献地区的付出。[3]

   4.单纯以政府财政为主的自上而下的生态补偿方式的管理机构的运作,由于缺乏自下而上的监督,存在不透明以及交易费用过高等问题,个别地方弄虚作假挪用补偿资金,严重的甚至挥霍浪费、贪污腐败,而且转移支付补偿是否到位的信息收集成本越来越高。管理机构本身存在日益扩张的趋势:通过财政转移实施生态补偿面临着如何从受益者那里收费,并切实转移支付给服务提供者的管理问题。单纯依靠财政关系的生态补偿机制有边际运作成本上升的趋势。

   二、民众参与生态补偿机制可对缺陷进行治理

   以政府财政为主的生态补偿机制,其缺陷是由于忽视了社会民众作为生态补偿主体地位所导致的,通过社会民众参与生态补偿机制的建立,可以对以政府财政为主的生态补偿机制的缺陷进行治理。

   确立民众作为生态补偿的基本主体,可以将行政特征的生态补偿机制转型为法治特征的生态补偿机制,把民众当做维护生态的积极主体。用法治化而不是行政保护民众的生态权,民众与政府在生态问题上的关系将发生质的变化。可以改变政府行政强制的行为习惯,强调公众参与的天然权利,以实现授权于民。在诸如《环境保护法》等法律中,可以大量增加相关条款,明确赋予公众参与生态资源管理的权利。比如明确公民的生态资源拥有者的产权——当地资源所有权;作为生态环境提供者的回报权——资源保护地民众放弃工业发展的回报权利;当地资源决策的参与权——如招商引资项目的决策•’有关生态环境的维护权——如污染项目的抵制、污染违法的举报和赔偿。目前中国很多地方片面追求GDP,导致了招商引资中的环境污染问题,单靠地方政府的道德自觉,或靠中央政府对地方政府的行政问责是解决不了的,关键在于确定大众尤其是本地居民对本地生态环境的财产权、占有权、使用权、知情权、决策权、监控权、收益权等。

   民众成为生态环境的权利主体,政府则成为民众生态环境服务的主体,民众保护生态环境的呼声才能得到呼应,这可以改变政府生态补偿的事后性、拖延性和不充分性。因为牵涉到自身利益,凡是关系到生存环境的决策民众必定关心,事先就相关问题提出怀疑和质询,将问题发生之后才发现的问题提到事前考虑。作为利益相关者,民众对生态环境问题的体验是直接的,作为一个受损害群体其对生态补偿有强烈的要求,这将促使生态补偿更及时。作为利益相关者,民众对生态补偿资金的使用透明度有强烈的诉求,可以在相当大程度上防止政府部门之间的内耗扯皮。民众参与促使政府以财政为主的生态补偿从事后转为事前、从拖延转为及时、从内耗转为规范、从不充分转为充分,这有助于建立具有事先性、及时性、规范性和充分性的生态补偿机制。

   从生态环境的价值发现角度看,民众作为生态补偿主体有利于建立生态环境产品的市场交易体系。生态环境效益是很难量化的,但市场的供求关系可以产生价格。生态环境贡献地的民众与生态环境收益地的民众可以通过讨价还价的谈判形成生态环境的补偿价格,比政府行政化估算更科学。在生态有偿服务制度下,可以建立一个环境服务市场,通过这个市场,谁享受、谁付费,谁污染、谁治理。享受环境服务的受益人,直接支付给提供这些环境服务的人。生态有偿服务不仅建立了生态市场机制,也提供了新的生态融资方法。比如,河北目前在污染控制中,正尝试利用市场机制减少污染,为促使污染者服从排放标准和其他环境要求,采用严格的经济刺激措施(如排污收费和罚款),有当地的民众参与,就污染的成本、后果进行市场化交易,按照生态安全损害程度进行补偿,这大大扩展了河北生态补偿的融资渠道。〔3]

   民众参与下的生态市场,与别的市场交易的区别是,更需要专业人力资本和专业社会中介的专业化服务。因此,生态有偿服务市场将培育出大量的生态服务业中介组织,既可以从事生态市场的中介服务,成为第三产业的重要组成部分,也可以从事非营利的志愿者服务,成为社会公民自治的组织形式。民众建立各种社会中介组织和自治组织,参与生态补偿,不只是为了民众的个人利益,更是为了整个社会生态环境保护的公共利益,为了自我价值的实现。比如,中国阿拉善生态协会(SE:E)成立于2004年6月5日,是由中国近百名知名企业家发起的民间非营利性环境保护组织,SEE的近百名会员企业家遍布包括港澳台地区的中国各省市,来自于房地产、金融、信息、制造、文化、零售等各个行业。按照协会秘书长杨平的总结,该协会的活动方式恰恰是对民众与政府合作的生态补偿新机制的探索,针对荒漠化地区水资源问题、草场过载问题、乱砍滥伐问题……设计一组不同类型项目,找到解决办法。形成了项目模式后,再向北方荒漠化地区推广。SEE具体的工作方式是,以当地的老百姓和政府为主体,在信息、能力、技术、市场等方面给它们以指导和辅助,待当地人具备了自治能力后便撤出,推动当地人自己继续往前走,“授人以渔”可持续发展,将生态环境的改善与经济生活水平的提高相协调。[4]环保工作要同时考虑当地人生活水平提高的问题,环境脆弱地区的环境保护要天然地与扶贫工作紧密结合在一起,只有处理好了人的发展与环境资源的关系问题,环境保护才真正有成效。公益资金的使用需要当地政府和农民少量资金的匹配,这样做,可以将相关利益方的利益整合到一起,形成集成产出效率。除此之外,SEE资金的配套使用也是为了防止官员截流、挪用,防止农牧民不珍惜公益资金,吃大锅饭,导致公益资金的不良使用。同时,投人的公益性资金应尽可能要求各接受主体通过商业的方法挣回来,或者在其他方面形成明显的产出,由此形成良性循环。因此,SEE的公益资金在没有明显的投人产出效果、没有可能发挥最大效益时宁可不用,也不乱用。[4]面对环境与资源保护等公共问题时,目前农村的社区组织基本无力应对,因为土地承包制带来的组织换散、组织资源流失使得社区公共问题缺乏解决办法。SEE项目进人社区后,高度重视社区共建,通过民主选举的方法将老百姓信得过的人选举出来,并与现村委会达成某种重合(不能完全对立),然后由管委会自己讨论项目,自己拿出财务管理办法,形成公平、透明、高效的社区组织,进而推动环境保护工作持续不断地进行下去。在协会内部,则致力于推动企业家承担更多的环境责任和社会责任,遵循平等参与、民主决策、权力制衡、公开透明、会员与公众监督的组织工作原则,严格按照协会章程治理。正因为SEE开辟了一条各种社会力量合作参与的生态环境补偿通道,所以它能够聚集的资源,无论是货币形态表现的资源,还是其他社会影响力方面表现的资源,以及专家方面的资源,都是前所未有的,远远超过了已有的国内环保方面的非政府组织。[4]从阿拉善生态协会的例子看,中国出现的各种生态补偿困难的原因,不仅仅是由于财政资金的缺乏,也不仅仅是自然资源产权不清晰,立法和制度基础的薄弱,而是因为缺乏民众广泛参与的从事生态公益的社会自组织。所以生态补偿机制的创新需要在政府系统之外,建立由大量非政府组织组成的社会自组织系统。

   确立民众作为生态补偿的基本主体,不仅不否认和排斥政府财政生态补偿制度,反而可以对政府财政生态补偿制度加以完善。民众参与生态补偿,有利于提高政府财政性生态补偿机制的效率。目前的政府行政型生态补偿管理缺乏民众参与,不透明运作及交易费用过高的问题比较严重,这个问题只有在民众的监督参与下才能解决。

   民众积极参与生态补偿机制,等于解放了政府,使得政府在生态环境保护中的角色得到转变:由服务的唯一买单者转变为协调者,致力于建立和维持一个对个人参与者开放的环境和市场,一个促进社会自治组织活动的平台。在宏观上政府要引导建立一个更广泛参与的行动系统——包括生态服务提供者和受益者、个人和社会自治团体、中央政府和地方政府、教育、科研、企业等诸多主体参与的,人力资本与货币资本融合的生态保护系统。

   参考文献

   [1] 杨连云,李宏民.环京津贫困带的现状与发展战略研究[M].北京:社会科学文献出版社,2006.

   [2] 董小君•建立生态补偿机制实现西部“不斤发的发展” [N]..中国经济时报,2007-07-23.

   [3] 河北省全流域生态补偿调查:一项新探索三个有利于[N] •河北日报,2009—12—22.

   [4] 阿拉善生态协会秘书长杨平访谈[EB/OL].阿拉善生态协会网站,2010—01 —15.

  

  

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本文责编:陈冬冬
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