刘西国:发展型福利视角下中国农村养老制度安排

选择字号:   本文共阅读 211 次 更新时间:2015-11-17 14:17:32

进入专题: 老龄化   农村养老   发展型福利   未富先老  

刘西国  

  

   摘要:“未富先老”、“为备先老”的老龄化社会使中国社会和家庭面临严峻的养老压力,“强政府+弱个人”的制度安排难以保障高质量的养老。通过分析中国农村养老压力,提出以发展型福利视角安排中国农村养老制度的必要性及具体措施,包括积极发掘老年人价值、鼓励自我养老、开展合作互助养老和重视精神养老,形成“强政府+强个人”的制度安排,实现积极老龄化、健康老龄化和幸福老龄化。

   [关键词] 人口老龄化;农村养老;发展型福利

   [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  

   一、引言

   人均寿命与生育水平的反向变动使得中国的老龄化水平越来越高:2010年第六次全国人口普查的结果显示,中国大陆60岁以上人口比重达到13.26%,其中农村人口老龄化程度更是高达15.4%,比全国平均水平高出2.14个百分点,高于城市老龄化程度。更为严峻的是,与城市相比,农村居民收入增长缓慢、劳动力外流严重、社会保障水平低,传统养老模式难以承载养老重负,使得中国农村养老问题变得更加突出,探讨新的养老途径成为解决农民养老问题的必然趋势。人民日报2015年1月23日指出,不能期望基本养老保险解决所有的养老问题,仍需要家庭和个人做好社会保险之外的功课以实现“老有所养”。

   发展型福利(Developmental Welfare)理论作为一种积极的社会福利理论,强调个体责任,倡导个体在享受外在福利的同时积极履行自我职责,以维护社会公平,促进经济发展,对于化解中国农村养老困境具有借鉴意义。该理论诞生于20世纪90年代人口老龄化、结构性失业等社会风险与挑战日益严重的背景之下,当时英国社会学家吉登斯主张新的社会福利制度应当具有社会包容性,也就是鼓励个人创造性,但个人也要承担对应的风险,从而将福利开支方向由福利消费支出改为教育、培训、创造就业机会等社会投资支出。美国社会福利学者米奇利也提出了把社会福利和经济发展整合起来的发展型福利思想。可以看出,发展型福利理论强调受益与职责对等,反对通过消极的再分配手段对弱势群体提供基本生活保障,主张福利接受者自立自强,从被动接受变为主动参与社会经济发展;倡导工作导向型福利政策,通过培训和教育加大人力资本投资,化解技能缺乏产生的社会排斥问题;作为社会资源分配的一种原则,坚持公平与效率并重,社会保护与经济发展并重。因此,该理论有助于建立一种与经济发展水平相适应的、解决个体生存发展问题的制度化、动态化、可持续的福利体系,该体系既能解除社会成员后顾之忧,又能使其生活质量不断提高,是增进其幸福程度的基本途径。

   发展型福利模式自20世纪90年代以来得到迅速发展,并在中国反贫困政策、儿童与家庭政策等领域进行了有益的尝试,但如何将这一理论的科学与实践价值应用到人口老龄化问题的研究中,把养老与经济、社会的持续发展统一起来,值得探讨。本文提出老年人应从被动养老转为主动养老,养老制度设计理念应从“强政府+弱个人”向“强政府+强个人”转变,充分发挥老年人价值,并强调精神养老的重要性,以实现积极老龄化、健康老龄化和幸福老龄化。

   二、中国农村养老采用发展型福利模式的必要性

   1.农村老年人面临较大的养老经济风险

   农村社会结构和生活方式在现代化进程中发生了巨大改变,让缺乏现代知识和生活技能的农村老人日益边缘化,出现了“老年贫困场域”现象。由于知识、技能的缺失,农村老年人主要谋生手段就是种地,而随着劳动能力的丧失,土地这一唯一的经济来源也会丧失,只有依靠子女的经济支持。但随着城市化进程的加快,大量农村年轻人进城务工甚至定居,而子女的外出务工并不必然增加对老年父母的经济支持,甚至会使父母的福利受损,比如增加了父母的农业劳动负担、隔代化家庭需要父母帮助带孩子,而举家在外打工的子女对父母的汇款更少。[1]而且,与传统家庭养老模式相比,由于子女外出导致原本可以用日常照料及情感慰藉部分替代经济支持的状况也消失了。2010年城乡老年人口状况追踪调查显示,农村老年人年均收入4756元,支出4759元;49.3%的老年人处于“空巢”状态,其中9.7%的老年人属于“独居”状态,余下的39.6%与配偶同住。[2]上述情况导致农村老年人是一个生活缺乏经济保障、经济脆弱的相对贫困群体。[3]

   2.养老金制度面临极大压力

   虽然2009年开始试点的“新农保”发展迅速,但仍存在养老金替代率偏低的问题,原因在于目前的缴费水平和筹资机制有待完善。假设参保农民从45岁开始缴纳保险金,15年内每年按照最高档次500元缴费,年利率按2.5%计算,在达到领取养老金年龄时每个月仅能领取123.63元,即便按照2013年我国农村居民家庭人均纯收入8896元来计算,其替代率也只有16.7%。而国际经验表明,如果仅靠养老金生活,那么替代率一旦低于50%,生活水平就会大幅度下降。

   更为严重的是人们认识上的误区:总以为社会保险可以解决所有人的养老需求。美国战略与国际研究中心发布的数据显示,中国63%的居民认为退休养老要靠政府。而新农保制度存在的筹资机制不健全、渠道窄、集体补助金缺位、统筹层次低等问题,使得新农保基金规模小、保值增值难、资金运营风险大。2015年1月23日人民日报提供的数据显示,我国养老保险基金的运行状况令人担忧:2013年19个省养老保险基金收不抵支,缺口合计1702亿元,靠中央财政转移支付勉强维持基金的运转,养老保障水平继续提高的潜能持续下降。

   3.农村社区养老发展滞后

   机构养老能力的严重不足、家庭养老功能日益衰弱,使得依托社区的居家养老服务体系的构建迫在眉睫。全国老龄委联合其他九部委于2008年发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》指出,家庭结构的变迁、人口流动性增强和老龄化进程加快,导致家庭养老功能日渐弱化,构建依托社区的居家养老服务体系是破解中国养老困境的重要出路。该体系要求政府和社会力量依托社区,成立具有完备信息系统的养老服务中心,依靠社区、志愿者等力量为居家老人提供全方面服务,但受制于农村落后经济的制约,农村基本上没有开展这样的养老模式。[4]

   三、应用发展型福利理论解决中国农村养老困境的路径

   发展型福利的基本思路是致力于福利主体的自立自强,将其变为经济与社会发展的主动参与者,与2002年世界卫生组织提出的“积极老龄化”所倡导的鼓励老年人发挥体力、社会、精神潜能,积极参与社会活动的理念不谋而合,将这些理念与中国农村养老现状相结合,有助于解决中国农村面临的养老困境。

   1.转变观念,积极发掘老年人价值

   发展型福利理论的最大贡献是创造性地提出经济发展和社会发展具有相互依存的关系,而非对立关系。长久以来,人们一直认为养老等社会政策是经济政策的附庸,是通过再分配手段解决经济发展中所产生的不公正和不平等问题。人们在担心老龄化问题的同时,也必须深刻认识到,人口老龄化是挑战也是机遇:一方面,老年人需要社会抚养,带来了养老保障支出和社会服务人员配备的压力,老龄化是“人口红利”的对立面,但“银发产业”的发展也给产业结构转型、就业率提高提供了历史性机遇;另一方面,随着生活水平及医疗条件的提升,现在70岁左右的老年人一般健康状况良好、精力充沛,如果让这些具有丰富职业经验和工作技能的老年人继续服务家庭和社会,并通过制定相关政策对老年人口实施财富的再分配(比如国家财政转移支付等手段),也可以实现第二次“人口红利”。[5]据世界卫生组织(WHO)统计,很多老年人通过定期照护孙子女的方式实现对家庭的支持;通过在组织和协会做些退休后的工作,对年轻一代提供经验支持,也能带动相关服务业的发展。尤其在中国,尽管传统的“崇老文化”受到现代化进程的冲击,但其仍然主导中国的主流社会价值,合理、有序地增加与老龄化相关的社会性支出,有机整合社会发展与经济发展,反而会促进经济增长,增强社会成员的信心。

   2.自给自足,鼓励老年人自我养老

   吉林大学主持的有关新农保调查以及仇凤仙2014年在安徽进行的调查都显示,80%的老人不愿意离开他们的土地,希望通过耕种土地的微薄收入来保障晚年生活,而对于无力从事农业活动的农村高龄老年人,可以由老人自己或者通过政府集中回收,然后承包出去,获得租金收入。以仇凤仙所调研的安徽李村为例,老年夫妻耕种6亩庄稼地,年净收入可达5000元左右,足以应付老两口的日常开销,而且对于身体状况较好的老人在农闲时还可以在附近的承包田务工,每天可以获得30元左右的劳务费。[6]大多数农村老年人还可以通过饲养鸡、鸭、鹅、猪、羊等家畜家禽,既能解决自身消费需求,剩余部分还可以出售,以补贴家用。还有老年人通过代际交换获取收入,预留晚年生活费,比如替外出务工的子女照看孩子,往往会收到子女的汇款,老年人就会把花剩下的汇款积攒起来,以备养老。

   3.优势互补,探索互助合作养老

   贺书霞2014年实地调查了江苏镇江丹徒区辛封镇大圣寺创办的安养院,里面居住的老年人日常的生活方式属于典型的互助合作养老模式。安养院的创立者大圣寺住持昌法法师幼年丧父,母亲病逝时又因为自己身在外地而未能见上最后一面,遂立志善待天下所有老人,于2000年创办安养院“帮天下儿女尽孝、替世间老人解难、为党和政府分忧”。该安养院常年住着近200位平均年龄82岁的老年人,他们从清晨三、四点开始一天的忙碌,厨师早晨六点开始做饭,老人们义务打下手,所需蔬菜大部分都是老人们自己种植,既经济绿色,又通过劳动锻炼了身体。安养院还利用老年人的工作经验和知识技能开设了医疗室、针灸室,由70多岁的退休医生和退休针灸师义务服务,奉献他人,快乐自己。平时的日常照料中,低龄的照料高龄的,身体好的照料身体差的,大家优势互补。这种互助养老模式的结果就是近200名老人,只聘请了3~4名护工,大大降低了养老成本,而且提供了老年共同生活平台,充分利用了农村“熟人文化”的优势,使得老年人身心愉悦。[7]

   4.积极参与,实现幸福老龄化

   老年人的生活质量取决于物质生活与精神生活两个方面。当前,中国老年人养老除了面临经济困境,孤独感和缺乏情感交流是老年人面临的又一难题。研究发现,65岁以上的老年人中有10%有孤独感,这一比例还会随年龄的增加而上升,[8]而这种孤独与缺乏社会支持高度相关,[9]并对老年人的归属感、安全感、幸福感产生消极影响,成为影响生活质量的最重要因素。[10]中国农村家庭小型化以及人口强流动性,导致大量的老人滞留在农村,子女对老年人的代际支持,基本是用经济支持代替了日常照料与情感慰藉,使得“空巢”老人日益孤独和寂寞,严重影响了老年人的生活满意度,而生活满意度作为个体对自身生活质量的总体评价指标,是衡量老年人生活质量和心理健康状况最常用的指标之一,已经引起许多经济学者的广泛兴趣,成为经济学中的一个热门研究领域。[11]因此,当前亟待解决的一个问题就是:如何提高老年人的生活满意度,缓解其抑郁情绪?

虽然影响老年人生活满意度的诸多因素中,经济因素至关重要,但由于我国社会保障起步晚,保障程度低,难以完全依赖增加经济保障水平来提高老年人生活满意度,而且这一途径还存在“幸福悖论”现象,而“幸福悖论”的公共政策涵义就是任何旨在通过增加物质因素提高个体福利的计划都是无效的,[12]其原因在于物质因素可能导致的幸福感边际效应递减更快以及容易产生攀比效应,造成社会福利损失,非物质因素虽然难以为人的认知思维所把握,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《行政管理改革》2015年第10期

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