陈钊:户籍制度改革:产业升级与城市发展

选择字号:   本文共阅读 345 次 更新时间:2015-11-15 12:14:18

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陈钊  

   十八大以来,户籍制度成了热烈讨论的话题,尤其提出要严格控制北京、上海等一些特大城市的人口,主要的目标是让低端人口离开大城市。然而由此引起的关于户籍的争议却非常多,显而易见的是,一个城市的发展离不开所谓的“低端人口”。

  

   在从经济学的角度开展分析之前,我首先想说,在户籍问题,人口自由迁移上,有些时候我们也需要对一些共同理念、共同价值做判断。比如说,人口是不是能自由迁移?这甚至不需要学者做很扎实的研究,不需要有那么多数据,这就是理念性的问题。这个理念问题解决了,所谓“赶人”的想法就可以不必再有了。又比如,能够在城市里面找到住所,能够有就业,能够合法纳税的人,作为城市的一份子,他是不是应该拥有城市公民的基本权利,特别是子女的基本的受教育权利,这也是理念性的问题。

  

   户籍引发多重问题

  

   户籍改革,不止是户籍的事情。改革开放以来,工业化主要在东部沿海地区,而过多劳动力更多在中西部农村,所以有了大范围空间劳动力流动,事实上也造就了中国的城市化。

  

   在中国这样一个发展差异的大国背景下,我们看城市化,不止是说城市化率达到多少水平,更需要看的是,人口在空间上是怎么分布的,这涉及到劳动力在空间配置的问题,涉及到要素自由流动的问题。

  

   现实情况告诉我们,大量的人口从内地到沿海,从中西部到东部,是因为背后有经济集聚的好处,资本与劳动力要素在发达地区的集聚,产生了效率,创造了大量的就业机会。而劳动力是跟着就业机会走的,农村劳动力往城市、往发达地区的城市转移,这个趋势短期内不会改变。这就意味着户籍这个问题是没法回避的。但这些人在城市里由于不拥有本地户籍导致种种问题。

  

   现有户籍制度的安排也使市民化没法实现,导致两种极端现象:一种是市民化意愿不强,这跟土地制度有关。此外,也和市民化的能力不足有关。大城市对农民可能有吸引力,但是即使他想市民化,由于城市没有给外来人口提供足够的发展空间有限,这就导致市民化不彻底。

  

   在这样情况下,大量留在城市里面的外来人口,事实上只是短暂滞留城市,并没有真正把自己作为城市一份子,这就导致在城市内部有户籍人口、非户籍人口之分,产生一种二元社会分割。

  

   以上海为例,上海人喜欢跟上海人住在一起,外地人更喜欢住在外地人多的小区,导致空间上的割裂。另外,如果你是非户籍人口,就会更倾向于不相信这个城市的政府,导致他们信任水平也会比较低,在本地公共参与度比较低,公民意识也不强,所以公民社会就没法建立起来。市民化不彻底也使劳动力没法充分从农村流动到城市,这会使我们更早面临农村转移劳动力的供给不足,使中国过早面临劳动力成本的上升。

  

   不管怎么样,随着农村潜在劳动力越来越少,成本上升是早晚的事情。政府确实意识到了这个问题,提出了要产业升级。是不是产业升级就可以回避户籍改革呢?其实不是,要实现产业升级,第一个办法技术进步,第二个办法提高资本积累,用更好的机器、更新的设备。

  

   但是,随着技术进步、技术更新,对劳动力技能要求也会越来越高。这个时候如果城市的公共服务仍然不向外来人口开放,那么他们的子女就无法在城市接受更好的教育,无法提升人力资本水平,没有大量高素质的制造业外来从业人员和技术进步、设备更新相匹配,就很难完成产业升级。

  

   改革动力是什么

  

   劳动力市场的竞争,可能会使外来务工者的情况有所好转。举例来讲,春运到了,为了对员工好一点,他们买不到车票,工厂包一个专车把员工送回老家。比如要开工了,专门开车到他们老家招工。但是在人力资本提升上面,企业不太愿意去做。

  

   很多研究表明,农民工就业时间比较短,流动性很强,所以企业对他们进行在职培训的愿意不强。

  

   如果企业做不了,那么地方政府是不是能做呢?这面临两大困难:第一个困难,搭便车。如果地方政府愿意对农民工进行培训,给他们更好地人力资本提升,但由于农民工流动性很强,这里培训了,明年跑到别的地方就业,这里有搭便车现象,使得地方政府这样做的积极性不强。

  

   第二个困难,人力资本提升是需要短期投入而在长期才有效果的,地方政府相对来讲不太愿意做需要长期投入,短期见不了效的事情。所以,恐怕我们不太能够指望通过劳动力市场竞争,通过城市对外来人口供给的竞争,来实现对外来人口提供更好的公共服务,提升他们的人力资本积累。

  

   可能存在另一种改革的动力。从地方角度来看,由于不能平等地向非户籍人口提供本地的公共服务,会导致本地的户籍人口和非户籍人口形成身份、福利差异,这种差异会导致社会代价,可能表现为社会冲突、生产上效率的损失。

  

   当差距越来越大,同时外来人口又足够多的时候,地方政府可能会发现,由于这种差距的存在,导致我有福利的很大损失,不如索性放开政策,向外来人口平等地分享服务,这样不会有损失,把蛋糕做得更大。此时,虽然城市需要和外来人口平等分享蛋糕,但是蛋糕更大了,总的盘子变大了,城市反面是得益的。

  

   但是,回到现实中来的话,我更倾向于认为,我们不应该等到上面这样的局面出现才向外来人口分享公共服务。我觉得中央有责任加快推进户籍制度改革,推动市民化过程的实现,这其中要强调要实现人的城市化,而不是土地的城市化。人的城市化很重要的一点,是要给外来人口真正在城市落户生根,这就需要跟户籍相关的公共服务提升,这里面需要户籍制度改革。

  

   说得与户籍相关的公共服务,最为重要的,恐怕就是接受教育的权利。这就不得不提到争论特别多的异地高考问题。外来人口进入城市,初始资源禀赋比较低,受教育程度比较低,在职培训比较多少,如果让他们的子女在城市里平等分享城市优质的高等教育,对他们人力资本提升将有明显的提升。这就涉及异地高等这个问题,但现实中,这个事情阻力非常大。

  

   从产业升级角度来讲,恐怕高等教育这个方向也不是最合适的。大学生就业难普遍存在。为什么还有这么多人想考大学?这并不是社会最需要的人才培养方向,但因为有户籍门槛,拥有高等学历才更可能在大城市顺利落户,所以,对高等教育的需求远远超过职业教育。

  

   然而,对于产业升级而言,职业教育非常重要。现在我们职业教育水平是落后的。但是职业教育培养有操作能力,更加适应产业发展需要的人才。从人力资本的提升,增加国家国际竞争力角度来讲,职业教育是很重要的。

  

   但是现在的职业教育也是有户籍门槛的。以上海为例,外地人口可以直接考中职,不能直接考高职,高职对外地人口有门槛。政府对于外地人通过先读中职再读高职这样的做法也是既不宣传,也不鼓励。

  

   改革难在哪里

  

   从现实操作角度讲,户籍改革到底难在哪里?以前呢,户籍简直像一面墙,因为没有城市户籍你就没法进城,你没有粮票吃饭。到后来,你也仍然可能会被作为盲流而遣返。我把它称作地理上的分割。然后是劳动力市场上的分割,劳动力市场上外来人口跟本地人口同样的岗位工资不一样,外来人口还得交外来人员管理费,这是劳动力市场上的户籍分割。现在则仍然存在社会意义上的分割,因为同样的就业者,同样的纳税人,外来人口所享有的本地公共服务是有限的。

  

   现在之所以觉得户籍改革制度难,是站在本地人角度,担心抢本地人的好处。最重要是两类,第一类是教育资源,这是最关键的,既包括好的高中,也包括好的大学,担心本地优质教育资源被外来人口分享,担心公共服务被稀释。

  

   第二类是保障性政策。上海保障房政策收入门槛越来越低,因为上海平均收入挺高,如果最低收入标准过低,则很少有本地人满足条件。如果向外来人口开放,肯定是外来人口更有资格获得这个资源,会对当地人造成冲击。

  

   但是我觉得强调这两点的同时,也需要指出,有时候对外来人口的排斥,纯粹是一种心理上的排斥。比如说很多优质的公办义务教育资源在上海市中心城区,但人口的导入主要在郊区。市中心公办义务教育的办学资源越来越过剩,如果让外来人口就读,不存在公共服务被稀释的问题,但是很多人不愿意,本地人口不愿意小孩跟外来人口在一起,这体现一种对不同身份标签的人的偏见。

  

   上海如果要办创新型城市,你的竞争力来自于哪里?如果你害怕别人跟你竞争资源,怕自己因此而受损,其实就不是一种开放的竞争心态。城市没有竞争的理念、开放的理念,怎么去竞争、去创新?

  

   另外,很多人担心城市承载力有限,城市容纳不了这么多人。土地资源、水资源实际是物理承载力,一个地方、一个城市,不可能说水不够喝了还会有人进来的。因为这个临界点到来之前,价格机制、市场的运作,一定能够产生一些反应,使得人口达到平衡。

  

   问题在哪里呢?城市现有的户籍人口,对外来人口进入导致价格上升的承受能力是不一样的,这里面会有受损者。本来你不是很有竞争力,但由于外来人口进入,生活成本上升,你可能是受损者。但是从资源匹配角度来讲,难道这样受损的人,就不应该迁到别的城市去住吗?

  

   真正有竞争能力的城市体系,就应该是这样形成的,不同的人寻找适合自己的城市。你有竞争力,你待在大城市,能够支付很高的成本,你没有竞争力,没有找到足够负担你生活成本的工作,你就去找一些小的城市。

  

   寻求改革突破点

  

   户籍制度必须要改革,怎么突破呢?首先,扩大公共服务。有些公共服务完全可以扩大,户籍不是提供某些公共服务的充分条件。这里面,特别是接受基本教育的权利,只要在当地有就业,属于常住人口,就应该享受本地的教育资源。

  

其次,住房公共服务提供,完全可以根据各个地方能力进行有差异的提供,有能力可以提供好一点,门槛可以低一点,完全可以有差异化选择。如果地区间公共服务水平差距很大,确实大城市、特大城市压力很大,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:郑雷
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