孙立平:反腐原来很简单

选择字号:   本文共阅读 4093 次 更新时间:2006-04-09 10:55:27

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孙立平 (进入专栏)  

  

  不久前看到一条新华社的消息:美国参议院3月8日通过一项规定,旨在加强对议员的道德规范,杜绝说客变相行贿的腐败现象。其中一条规定,议员们在和游说国会的说客进餐时,必须自己买单。

  看到这个消息,不禁就眼前一亮,因为公款吃喝的问题在我们国家已经成为一个无法治愈的顽症,甚至可以坦率地说,从上到下已经事实上对解决这个问题失去了信心。美国国会又是如何解决这个问题的呢?该条消息语焉不详,于是搜索,找到中国国际广播电台的一篇相关报道,该报道称,美国参议院8日通过口头决议,修改关于说客和议员道德的法案,力争在今后和说客拉开距离。根据参议院通过的决议,以后议员们和说客们再也不能随便吃饭了。如果议员们和说客吃饭,则要在15天之内在网上把他们自己和他们的助手吃了多少钱的东西做一个说明。

  就这些吗?就这些。仅仅靠自己上网说明,就这么简单吗?就这么简单。紧接着的问题是,这么简单的措施能管事吗?仔细想想,依照以往的惯例,还真无法怀疑这条新规定的效力。虽然不敢说今后一个触犯这个规定的也不会有,但绝大多数议员今后不敢随便吃请了,是肯定没有问题的。

  于是就想探究一下我国公款吃喝为什么难以禁止,为什么种种措施都难以奏效。

  在我国,公款吃喝可以说已经成为一种顽症。有事吃,无事也吃;公事吃,私事也吃;节日庆典吃,遭灾扶贫也吃。根据有关的报道,全国公款吃喝开支1989年为370亿元,1990年达到400亿元,1992年超过800亿元,1994年突破1000亿元大关,2002年达2000亿。2000亿是个什么样的概念?几乎相当于当年预算内财政收入的十分之一(当然公款吃喝有些是企业等单位支付的)。近几年的数字不得而知,但至少不会少于这个数字。

  为了制止公款吃喝这种腐败之风,人们绞尽脑汁,想出了五花八门的办法,但这些办法几乎没有能够奏效的,否则只要有一条措施是能起作用的,问题也早就解决了。记得最开始的时候,是实行所谓“四菜一汤”制度,但很快人们就发现这个办法不行,因为什么算一道菜?什么算一个汤?没有标准,也无法制定标准。鱼翅,鲍鱼,甚至5只鸡,10条鱼都可以弄一道菜出来,甚至可以做成一个“汤”。于是,人们就想到如何来限制消费额。这样虽然不能制止公款吃喝,但起码可以抑制“大吃大喝”。于是,一些地方开始对高额餐饮征税,比如一次超过300元就要征税。但结果呢,该项税收成了收入最少的税项。因为高额饭费很容易就可以转化成几个低额饭费,顶多就多开两张发票行了。于是,开始尝试总量控制,就是规定一个单位一年招待费的总额。但总额是很难“科学”规定的。我遇到一个很小单位的负责人,就正在为此发愁。该单位今年的招待费总额是根据去年的额度确定的。他的前任比较爱吃,于是根据他前任消费数量确定的今年的额度是20万元。而这个现任对吃喝不感兴趣,额度又太大。他发愁的就是如何在今年完成这个额度。因为如果今年吃的太少,明年的额度就会大大减少。可见,控制总额的办法也不可行。这样,如何控制公款吃喝的问题就难倒了决策者们。一些病急乱投医的馊招,也就不断提出来。最近的一个是某政协委员的建议,通过控制公务员的体重防止大吃大喝。结果是可想而知的,在网上招来的是一片奚落之声。

  行文至此,疑问也就出来了。为什么在网上说明这样一个简单办法就可以解决的问题,我们想了那么多的办法就解决不了呢?我想,网上说明的办法至少有两个特点。第一,是公开透明的,你吃了什么东西,吃了多少钱,为什么事情吃的,人们一查便知。如果你觉得有理由,不超标,你就吃吧。否则你就得收敛点。第二,落实到人头,而不是一张笼统的发票就应付过去。不是经常听到一个小小的单位一年就要吃几十万吗?好,那你把每一次都是谁吃的纪录在案。你不怕纪录着你每顿饭都在公款吃喝,你就吃吧。由此,就想到我们治理公款吃喝,能不能就从这里开始:每张公款吃喝的发票上要详细纪录都是谁吃的,为什么事情吃的,吃的什么菜,喝的什么酒。有人会说,不就是吃顿饭嘛,有必要这么认真吗?答案无疑是肯定的,不说吃喝导致的其他问题,就是一年涉及几千亿这样大的一笔钱,认真一点就完全必要。其实,类似的想法早就有人提出了。如江西省一名政协委员就提出推行公务招待实名制,明确招待的范围和标准、定期公布招待费开支情况,接受审计和群众监督。具体内容为:每一次公务招待的对象、参加人员、吃的品种价格,都要有相应的原始记录,必须采用正式发票。一位叫韩传华的北京律师也曾草拟出《餐饮票据管理法》,也是要解决这个问题。可惜的是,没有得到有关方面积极的回应。其实,类似做法在国外早已有之。比如,在芬兰,对公务员来说,“吃请”或“公款吃请”是天大的事。按照芬兰的法律规定,上至总理下至普通科员,一起吃饭的有什么人,点了什么菜,花了多少钱,都要一笔一笔地在网上开列清单,供国人查阅。芬兰曾有一高官,因在公务接待中多点了一道菜被公众质疑,最后只好下课。

  有人会说,这种实名制就可以解决问题吗?不是有很多空子可钻吗?没错。没有人说仅靠实名制就可以解决问题,更没有人说,这个办法在中国可以有效解决问题。但它可以为解决问题奠定一个基础。这个基础是什么?很简单,就是有据可查。如果你是一个单位的负责人,几十万几百万的吃喝发票上都有你的名字,而且这些发票要存档多少年,你就不会不在意吧。

  这时也许又有人会说,这种设想太幼稚了,在发票上瞎编一些名字和理由不就解决问题了吗?这样的怀疑指向了问题的根本。因为,一些看似约束力很小的制度能够有效发挥作用,其实是建立在一些更基础的制度之上的,这些更基础的制度实际上也就是社会秩序更深厚的基石。比如,公布吃请的说明,或我们说的实名制这样的规定要能够起作用,至少需要两个基础。第一,诚信,特别是官员和公众人物的诚信。也就是说,诚信是一种最起码也是最明确的要求,这种要求甚至带有一票否决的含义,如果你的信誉出了问题,将会是一件非常严重的事情。人们还会记得克林顿的绯闻危机,实际上到最后,更重要的已经不是绯闻本身,而是在这个过程中他是否说谎和做假证。第二,严刑峻法。诚信能够不被虚化,是因为有严厉的惩罚跟着。比如,在西方发达国家,个人收入所得税主要靠个人申报。这当中的关键当然是诚信。但有一条,只要被发现瞒报,就是相当严厉的处罚。有这样两个条件跟着,你能说实名制不起作用吗?

  回过头来看,在我们的社会中,人们为什么会对实名制,会对用在发票上注明吃喝详情这样的办法抑制公款吃喝不以为然?就是因为我们缺少这样的基础制度。首先,在我们的社会中,诚信还没有成为对官员的硬要求。多少年来,我们最重视的是官员在政治上正确与否,在政治上不犯错误。但是否说谎作假,往往不当一回事情,有时甚至是制度在逼迫人们说谎。第二,没有对官员不诚信行为的惩罚措施。甚至连不诚信是一种丑闻这样的概念也没有。现在我们必须明确,诚信是基础制度的基础,许多制度的有效运行都要建立在这个基础之上。人们可以想象一下,如果说假话做假事的问题能够得到有效解决,社会中的信任结构能够建立起来,许多制度失效的现象就会随之而消失。以前,我们在分析制度失效的时候,往往将其归结为制度本身的疏漏。但实际上有时不是这样,不是制度本身的疏漏,而是使制度能有效运作的基础条件不具备。也可以这样说,如果由于缺乏诚信的基础这样的措施不起作用的话,在这样的基础上,其他的措施也很难真正发挥作用。公款吃喝的问题是如此,诸如公车等其他腐败问题也是如此。

  这样就可以回到本文的题目,反腐有时真的很简单。但这种简单是建立在诸多基础制度有效运作的基础上的。反过来说,在我们的社会中,反腐败往往让人感觉很难,在很多时候并不是反腐措施本身不到位,而是在于基础制度的缺失。所以,反腐的功夫应当更多用在基础制度的建立和完善上。

  说到这里,不禁让人想起我们的一些反腐措施。如,某市区纪委曾筹划了一个“小眼睛盯大眼睛”的活动,向小学生颁发聘书,试图通过孩子们的“小眼睛”对其亲生父母的行为进行监督,防止家长贪污腐败行为的出现。某市委组织部下发文件,在全市聘请15个党政一把手的妻子担任监督信息员。检查和监督丈夫在8小时以外做些什么,并随时向组织部门反映。在一段时间里,某省近3万名副处级以上干部的手机每月都能收到三次省纪委发出的有关反腐倡廉的短信息,例如:“口渴时觉得能喝下整个大海,这叫贪念……”。还有的地方,制作了一种“反腐扑克”,将52种职务犯罪的罪名、特点配上漫画展现在52张扑克牌上,据说这样可以寓“廉”于乐。而去年底的一则报道说,全国新创廉政歌曲6万7千多首,举办反腐倡廉歌咏会2万4千多场,3千7百多万名党员干部群众参加了这些活动。面对这些“搞笑”的反腐措施,让人产生的一个疑问是,为什么不能将精力放在确实有效的基础制度建设上?

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