托马斯·埃德索尔:对于政治活动中的所有这些金钱,能否采取任何措施?

选择字号:   本文共阅读 651 次 更新时间:2015-10-30 19:27

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托马斯·埃德索尔  


(翻译:清华大学公共管理学院兼职研究员、新华社副译审尹宏毅博士)


【本刊讯】美国《纽约时报》9月16日刊登托马斯·埃德索尔撰写的一篇文章,题为《对于政治活动中的所有这些金钱,能否采取任何措施?》,全文如下:


政治活动中有太多的寻求发挥影响的金钱,几乎每个美国人都同意这一点,除了从这种金钱中受益的人们。半个世纪以来,公众对这种大量涌入的现金酿成腐败的可能性的担忧造成了竞选经费监管方面的五项分别的方法。

这五项方法当中每一项都造成了赢家和输家:商界、劳工、超级富翁、改革者、顾问、大公司、现任官员、挑战者、包装着、游说分子和电视行业的命运全都经历了沉浮。对实现更为廉洁的政治的诉求也产生了始料未及的副作用,如政治两极分化的加强,以及两大政党的削弱。

这五项不同的竞选筹款制度彼此截然不同。

首先,1972年以前,即水门事件以前时期,虽然有名义上的限制规定,但几乎没有任何规定的落实。其结果是对披露规定的普遍的忽略,以及广泛采用公司和工会的秘密经费。

第二,1972年通过的立法,以及1974年针对水门事件通过的立法,对捐款规模和来源规定了明确的法律限制。这一期间设立了一个监管机构,即联邦选举委员会,并规定了有关报告和透明度的严格的条款。

第三,从1980年到2002年——在所谓的软钱时代中——竞选筹款律师把1978年联邦选举委员会的咨询意见中的一项次要的条款(规定地方草根政治活动不受联邦政府监管)转变成一个很大的漏洞,使大公司、工会和富人对政党不受限制的捐款合法化。仅在2002年的选举中,政党就筹集到4.576亿美元的这种不受限制的捐款。这种捐款在其他情况下本来是非法的。

第四,2004年开始生效的两党竞选改革法案(其比较知名的称呼是麦凯恩-法因戈尔德法案)禁止软钱,并对非盈利、免税组织参加政治活动制定了更为严格的披露规定,尤其是对“争议问题广告”背后的捐款人。这种广告在选举前夕对候选人在一个有争议问题上的处境的利弊进行宣传。

第五,在当前时代中,发生了公民团结组织诉联邦选举委员会和两项相关的裁决、“现在就要发言”组织诉联邦选举委员会,以及威斯康星生活权利组织诉联邦选举委员会等案件。其时代特征就是规避麦凯恩-法因戈尔德法案,随后发生了基于法庭诉讼的、对竞选筹款改革的核心目标的全面的攻击。这些目标包括限制捐款规模、保持透明度和禁止大公司和工会资金。

可以从50年来改革者限制金钱在政治活动中作用的斗争中得出一些明显的结论。

首先就是,虽然改革者的目标一直是禁止大公司、工会和富人的大笔捐款,但他们的努力往往经过很短时间就迅速夭折。

例如,1974年的水门事件以后的改革法在1976年的一次总统选举期间持续生效。到1980年,大规模捐赠人和政党发现了软钱漏洞,实际上彻底废除了有关竞选捐款的限制,以及对大公司和工会捐赠的禁令——正是对这种捐款,1974年法律的制定者曾经试图加以禁止。

关于这一时期筹集的软钱数量,没有任何权威性的估计,但从1992年(当时监管机构开始不断进行跟踪)到2002年十年期间,软钱捐款总共达到15.3亿美元。

2002年的麦凯恩-法因戈尔德法案的有效期则更短。到2004年,麦凯恩-法因戈尔德法案指导下的第一次选举期间,声称对有关100万美元以上捐款的禁令享有豁免权的组织得以把4.782亿美元的软钱作为选举经费。经费的一些最大获得者是“支持民主美国人团结”组织、“说出真相的快艇老兵支持共和党”组织,以及“支持共和党的美国进步”组织等。

自从2002年以来,政党权力相对于独立的经费委员会的权力而言,不断受到侵蚀。虽然这种委员会无法协调候选人或政党的开支,但它们能够独立地支持候选人,并在此过程中填补对筹款和政党开支限制所造成的很大一部分真空。

许多选民如果获悉,主要政党的权力日渐削弱,会说自己对这种情况感到高兴,但其后果却并非他们所希望的。共和党和民主党的主要委员会——共和党和民主党的全国、国会和参议院委员会——在其所接受的捐款的规模和来源方面仍然受到法律限制,而独立的经费委员会,尤其是超级政治行动委员会,现在则几乎不受任何限制。共和党竞选筹款律师詹·巴兰在电子邮件在中对我说,麦凯恩-法因戈尔德法案“是对政党的沉重打击,因为政党在生存方面仍然陷于困境。取缔软钱不仅消灭了必要的筹款,而且使现存的大规模外部组织的作用得到了可以预料的增强,并促使新的组织形成”。

巴兰还说:“随后的法庭裁决进一步加重了独立组织和政党作用之间的失衡。”

随着竞选筹款法律一再陷入混乱,谁捞到了好处,谁遭受了损失?

在每个阶段,商业利益的势力都不断增强。例如,水门事件时期的改革使设立公司和工会政治活动委员会——这种委员会在1974年的立法通过之前一直主要是工会的活动范围——获得了法律上的许可。其结果是,公司政治行动委员会的数量从1974年的89个猛增到2015年7月的1677个,而工会政治行动委员会的数量增长却很有限,从201个增加到277个。

此外,20世纪70年代初制定的对个人捐款的限制使权力转移到能够筹集为数众多的、称为“硬钱”的小笔捐款或者对其进行打包的人们。

两个行业产生了最为有效的打包者:投资银行业和律师,尤其是从事游说活动的律师。投资银行公司的首席执行官们拥有数以千计的高薪下属。他们会对有关向具体的候选人捐款的请求做出迅速的反应。游说分子也能利用其所有客户公司的高管级别上的雇员。

从1990年到2012年,受雇于证券和投资银行业的个人捐款从1260万美元增加到2.893亿美元,包括游说分子在内的律师的捐款从2550万美元增加到2.083亿美元。

在对政党的不受限制的捐款的软钱时代中,商业利益继续兴旺发展。2002年,头20个软钱捐赠者对政党捐献了总共7570万美元。13个大公司和公司工会捐献了5110万美元,7个工会捐献了其中的不到一半,即2460万美元。

最近,赋予美国公司以权力的活动的高潮是“公民团结”组织与“现在就发言”组织,从而使大公司和顶尖富人能够把为数不受限制的钱用于政治活动。

独立的经费组织的崛起在其在过去四次总统选举中的开支增长方面得到反映:这种外部组织所支付的资金数额将近增加到原先的10倍,从2000年扣除通胀因素以后的大约一亿美元增加到2012年的9.8亿美元。同一时期,共和党和民主党的开支陷于停滞:2000年为20.706亿美元,2012年为20.937亿美元。

虽然十年来竞选筹款监管方面的变化的主要受益者是右翼的科克兄弟和左翼的汤姆·斯泰尔等亿万富翁,但超级富翁当中也有一个选民集团——希望把自己的政治活动隐藏起来,不让公众察觉的人们——他们也获得了特殊的保护。由获得免税的、独立的、不必披露捐款人的经费组织组成的一个子集迅速成长——它们据说是慈善机构——使得这些捐款人得以不受审查。

不透露捐款人的组织的政治开支爆炸式增加,从2002年的不到500万美元增加到2012年的3亿美元。

这些选举法方面的变化的另外三个受益者是从政治中赚钱的组织:竞选筹款律师的大军;监督这一过程的政治顾问和筹款公司;以及媒体,尤其是电视,他们能够随着对商业广告播放时间需求的增长而提高广告费。

所有上述的一切是否表明,对于竞选筹款问题无法采取任何措施呢?

鉴于在“公民团结”组织一案中最高法院5票对4票的裁决——其声明指出:“我们没有发现任何依据,支持一种论断,即在政治言论情况中,政府可以对某些其所不喜欢的发言人施加限制,”“宪法第一修正案的保护范围包括大公司”——所以限制金钱影响力的立法的短期前景是暗淡的。

此外,使私人为竞选筹款继续的任何改革都没有很大可能会使人民的权力得到加强。正如杨百翰大学政治学家迈克尔·巴伯所记录的情况一样,实际情况是,提供政治捐款的人们当中大约有4%要比普通美国人富裕得多。

这并不排除另外一种可能性:即修改法律,以便使政党获得与超级政治行动委员会等独立组织相同的地位。

近年来的事态发展“恰恰在政党联盟最需要全国政党委员会的时候使之遭到削弱”。马萨诸塞大学政治学家拉贾在电子邮件中这样写道。“如果你希望增强透明度、问责性和加强联盟,那么主要通过政党委员会提供经费就是合理的。”

竞选筹款改革者往往是削弱政党作用努力当中的急先锋。拉贾认为,他们“总是忘记在他们试图通过对人民授权的措施时政党所发挥的至关重要的作用”。

如果修改竞选筹款法律,以便让政党重新回到舞台中央,就会使改革者所十分厌恶的政治的某些方面死灰复燃:有关笼络人心的政治拨款的立法、利用竞选资金执行党的纪律,以及把参众两院的投票用作讨价还价的筹码等。

虽然在一些人看来,这些做法可能令人厌恶,但在我看来,它们却是一个运转良好的组织体系的主要支柱,这种体制会较少地陷入意识形态上的僵局,也比较欢迎两党一致的谈判。

更为重要的是,使政党得到加强意味着让一些机构发挥更大作用。这些机构的核心目标是赢得多数支持,而不是提出毫不让步的社会、道德、文化或者经济议程。

在花费资金——在最大限度的透明度情况下——过程中,通过取消对捐款的限制,恢复政党的活力是最佳选择,为的是鼓励政治家更多地响应公众的意愿,更少地迎合特殊利益。


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本文责编:张容川
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