程雪阳:杜润生与中国农村改革的未竟事业

选择字号:   本文共阅读 165 次 更新时间:2015-10-23 10:57:18

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程雪阳  

  

   2015年的7月到10月,短短的三个月里,万里和杜润生这两位当代中国最著名的农村改革者就先后离开了人世。30年前意气风发的改革者正在逐渐离开历史舞台,而他们当年开启的改革也正在缓缓落下帷幕。

   万里和杜润生去世后,他们当年推动改革的各种事迹,在网络和媒体上广泛流传,为人们津津乐道。不过,除了赞美、回忆和缅怀之外,纪念先贤最好还应客观公正地评价他们的改革功绩,认真检讨他们留下的历史遗产,继续推进他们开启的改革。

   笔者虽然资历浅薄、见识浅陋,但愿从以上三方面,就中国农村土地制度改革,谈一些粗浅的看法。

   一、1980年代中国农村土地制度改革的成就

   众多周知,30年前中国农村改革是从突破人民公社体制开始的。在当时的体制下,农民们被迫将自己的土地交给“政社合一”式的“生产队-生产大队-人民公社”三级集体组织,然后在集体组织领导人的指挥下共同劳动,共同耕作,共同开展农业生产,甚至一度被要求必须在公共食堂中一起吃饭。

   然而,就像历史学家秦晖所总结的那样,这种三级集体组织虽然号称“集体”,但实际上并非农民自愿组建的组织,而是在强大的政治压力下“被迫集体化”的产物。

   当时,人民公社体制下的中国农民,并不甘心接受这样一个疯狂的体制。他们如同美国学者斯科特(James C. Scott)笔下的马来西亚农民一样,“用嘲笑、粗野、讽刺、不服从的小动作,偷懒、装糊涂、假装顺从、装傻卖呆、偷盗、怠工、诽谤、暗中破坏等等”行动表示抗议,而且试图通过“责任田”、“分田到户”等方式来消解“集体劳动式的人民公社”体制。仅在1956年3月-1957年11月、1958年12月-1959年10月、1960年7月-1962年9月,中国大陆就曾发生过三次“包产到户”的浪潮。不过,在那个“政治挂帅”的年代,这些努力在最高领袖的严厉批评之下,最终都夭折了。而包括杜润生在内的一大批领导干部也因此受到了极为严厉的惩罚,有的甚至付出了生命代价。

   1976年后,随着毛泽东的去世、“四人帮”的倒台和“文化大革命”的结束,农民们再也无法忍受这种“劳动营式”的人民公社体制,胆大的农民(比如广为人知的安徽小岗村18户农民)冒着生命危险再次进行了“分田到户”的尝试。这次,他们终于获得了巨大的成功。

   然而,这个过程却并不容易。务实的领导人和政策制定者,比如时任安徽省委书记的万里和重新回到中央农村政策制定机构的杜润生,虽然同情和支持农民的做法,但依然需要小心翼翼,避开体制的惯性和意识形态的地雷。

   1980年9月14日至22日,中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会,各省领导在“包产到户”问题上意见严重不一,以致会议无法继续。最后杜润生主持起草的《中共中央关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》(即中共中央1980年75号文件),不得不妥协性地提出:“在那些边远山区和贫困落后的地区,长期吃粮靠返销,生产靠贷款,生活靠救济的生产队,群众对集体丧失信心,因而要求包产到户的,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定。”不过,一些老同志在会后还是找到了杜润生,坚持认为“包产到户,关系晚节,我们有意见不能不提,留个记录也好。”

   1980年以后,由于“包产到户、包干到户”更容易激发农民的生产热情,那些率先进行改革的贫困省份,比相对富裕但依然坚守旧体制的省份发展更快,粮食增产和增收更多。所以“包产到户、包干到户”的改革才逐步在全国推行开来了。到1982年底,连一直批判资本主义思想的山西昔阳县大寨村也实行了“包产到户”。

   当然,各地的阻力和进度并不一样,比如河北、福建、吉林等几个省,是换了省委书记后才能推动这项改革的。但无论如何,勇敢的底层农民、开明的地方领导者以及灵活的中央政策制定者,最终为中国农民争取到了自由从事农业生产和进行土地承包的权利。

   二、渐进式改革所留下的历史遗产

   1980年代的农村改革是成功的。从1982年开始,中国大陆出现了连续三年粮食超速增长的大好局面。1978年,中国粮食产量约为3000亿公斤,而1984年粮食产量则一跃达到了4000亿公斤,不但一举解决了“八亿农民找饭吃”的难题,而且出现了中国近代史上第一次农产品的“仓容危机”。同时,农业总产值增长68%,农民人均收入增长166%,形势大好。(参见马国川:《“中国农村改革之父”杜润生生前访谈录(下)》)

   另外,“包产到户、包干到户”不仅实现了农业生产形态从“以集体为单位”到“以家庭为单位”的转变,让农民家庭获得了土地承包权,同时还对农村治理结构提出了挑战。因为,当农民可以自由从事农业生产后,用政治和行政手段来指挥农民和农业的人民公社体制就显得多余了。

   有鉴于此,1982年宪法明确提出了“政社分开”的原则,要求恢复乡级政府的设置。1983年,在杜润生等人的推动下,中共中央“一号文件”(即《当前农村经济政策的若干问题》)更是明确提出,对“政社合一的体制要有准备、有步骤地改为政社分设,准备好一批改变一批。……在政社分设后,基层政权组织,依照宪法建立。……原来的公社一级和非基本核算单位的大队,是取消还是作为经济联合组织保留下来,应根据具体情况,与群众商定。”

   另外,该“一号文件”还开创性地提出,“不同地区、不同生产类别、不同的经济条件下,合作经济的生产资料公有化程度,按劳分配方式以及合作的内容和形式,可以有所不同,保持各自的特点。例如:在实行劳动联合的同时,也可以实行资金联合,并可以在不触动单位、个人生产资料所有权的条件下,或者在保留家庭经营方式的条件下联合;在生产合作之外,还可以有供销、贮运、技术服务等环节上的联合;可以按地域联合,也可以跨地域联合。”

   1984年的“一号文件”(即《关于1984年农村工作的通知》)再次提出,“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制,一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织,可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置,也可以以生产队为单位设置;可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子。以村为范围设置的,原生产队的资产不得平调,债权、债务要妥善处理。此外,农民还可不受地区限制,自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织,……这些组织对地区性合作经济组织和其他专业合作经济组织,是平等互利或协调指导的关系,不再是行政隶属和逐级过渡的关系。”

   陈锡文先生曾提到,在杜润生先生充满智慧的改革方法论中,有一种叫做“可以,可以,也可以”的分散决策法,上文提到的1980年75号文件以及1983年和1984年两个“一号文件”无疑就是这种改革路径的最佳典范。

   客观来说,这种以“可以,可以,也可以”为代表的渐进式改革方案,正是30年来中国改革取得成就的秘密,因为它赋予了各地和各系统的实践者以选择是否改革以及如何改革的权力,进而允许改革者积极推动改革,中立者可以旁观,保守者可以按兵不动,最后,用实践来检验真理,确定哪些做法才是值得推广的经验,哪些做法则是应当避免的教训。

   然而,这种渐进式改革也存在许多先天不足。比如1980年代的农村改革虽然允许农民成立跨区域的不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织,但要求其“一般应以土地公有为基础”;虽然强调要“政社分设”,但同时允许各种经济合作社“可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子”。经过三十年多的发展,这种改革的结果是,“一套班子两块牌子”,以及由村委会代管集体土地成为了常态,集体经济合作社非但没有发展起来,反而最终被村委会所取代和覆盖。甚至到今天,对于什么叫做“集体经济组织”这个问题,无论是中国的立法者、执法者、司法者、普通农民,还是对土地问题有精深研究的学者,都只能茫然摇头,无法准确回答。

   为什么会出现这种改革结果与改革目标相背而驰的现象呢?原因可能有很多,比如对旧有制度的依赖性和人们思想认识的惯性等,但两个原因无疑最为紧要。其一,虽然以“可以,可以,也可以”为代表的分散决策法,允许大多数普通农民选择“包产到户”的生产经营形式,但也允许了农村干部继续维护村委会和农村集体经济组织“一套班子两块牌子”的体制。其二,在“土地公有”含义不明确,集体土地产权不明晰的情况下,要求集体经济组织“以土地公有为基础”,最为有效的落实办法就是由村委会代管集体土地了,而这样一来,不但“政社分设”的改革被搁置了,各种集体经济组织甚至连行政村的边界都出不了,更不要说“形成跨区域和跨行业的大型农民集体经济组织”了。

   三、继续推进土地制度的全面深化改革

   对于这种渐进式改革所存在的问题,杜润生等改革者不是没有察觉。20世纪末,杜润生在总结这段历史时曾经谈到,“80年代,中国农村改革解决了两个问题:土地家庭承包制取代人民公社;市场经济取代计划经济。尽管改革已取得令人瞩目的成就,可是不论哪一项只是开了个头,都是未完成的工程,尚留有一堆问题待解决。”(杜润生:《稳定农民预期与土地制度法律化》,1998年第8期)

   可惜的是,历史却并没有再给这些改革者机会。在1982-1986年连续发布了五个“一号文件”之后,更高层的领导人认为,农村改革已经获得了巨大的成功,而且“农村改革的成功增加了我们的信心,(接下来)我们要把农村改革的经验运用到城市,进行以城市为重点的全面经济体制改革。”(邓小平:《改革的步子要加快》(1987年6月12日))

   此后,中国经济改革的重点转移到了城市,乡村治理结构和土地制度的改革则基本上停滞了下来,甚至可以说是半途而废了。我们今天可以清晰地看到这一改革的结果:人民公社体制下的“抽象集体所有”模式并没有被打破,“政社分离”改革仅仅停留在“公社-乡镇”一级。

   有趣的是,在改革的初期,即1980年代,农民还曾获得在自己的土地上自主从事工商业和小城镇建设的权利,乡镇企业在当时的崛起和磅礴发展就是最好的证明。但进入1990年代以后,国家又通过《城市房地产管理》(1994)和《土地管理法》(1998)把这项权利给剥夺了。所以,1980年代中国农村改革所带给农民的,仅仅是自由从事农业生产和承包经营土地的权利而已。

   对于1980年代的农村改革,杜润生的门生周其仁教授曾有一个很形象的说法。他在《城乡中国》一书中认为,当年的改革留下来两条长长的“尾巴”,即土地产权方面的“集体大锅饭”和村庄管理方面的“政社合一”。这一点毫无疑问是正确的,遗憾的是,这种观点似乎并不被最高领导层所接受和重视,所以改革者和改革支持者也无法改变什么了,只能任由这两条“长尾巴”不断被固化和强化。

   对此,并不需要多么高深的学问才能知晓,翻一翻中国的《土地管理法》(1986)、《农村土地承包法》(2003)、《物权法》(2007)以及《村委会组织法》(2010年修订)就可以一目了然。根据这些法律,虽然农村的土地属于农民集体所有,但村民委员会却有权经营和管理这些土地,甚至可以合法地行使集体土地所有权;虽然农村土地属于农民集体所有,但什么是“集体所有”,什么样的人可以成为“集体成员”,以及如何在法律上界定“集体所有”等,直到今天,却依然都是谜一样的问题。

   要知道,改变“政社合一”的农村治理结构和“抽象模糊的集体所有”正是1980年代中国农村改革的重点。而今天中国乡村出现的外嫁女土地权利得不到有效保护,村干部为了征地勾结外来投资者放火杀死村民,以及村官涉贪涉腐涉黑不断,征地补偿款分配纠纷不断等种种难题和乱象,也都与此相关。

   需要注意,笔者不是在批评或指责当年的改革者,也没有贬低或抹杀改革先行者历史功绩的意思,而是想指出,追悼万里、杜润生等改革先行者,不仅要缅怀他们的光辉改革事迹,不仅要学习他们为民请命和敢为天下先的改革精神,以及巧妙化解上下左右争论的圆融改革艺术,更要记住他们当年的改革目标,完成他们未竟的事业,从而进一步推动中国全面深化改革。

   仅就中国农村治理结构和土地制度的改革而言,当年改革者不只是希望给农民争取到自由从事农业生产和进行土地承包的权利,他们更希望将农村集体所有改造成为建立在“政社分离”基础上的“自由人的自由经济联合”,更希望实现城乡土地产权的平等、经济的自由和政治的民主。而这正是当下全面深化改革应当完成的任务。

  

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