程雪阳:中国宪法上“国家所有”的规范含义

选择字号:   本文共阅读 507 次 更新时间:2015-10-19 09:58:30

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程雪阳  

  

   摘要:  中国现行宪法中的“国家所有”一词,不仅指经济学意义上的所有制,也指法学意义上的所有权。在法律地位、权能构造和权利外观上,国家所有权在宪法上和民法上并不存在差异。但在功能上,基于宪法第9条第1款关于“国家所有,即全民所有”的规定,国家所有权确实有特殊性,它不能为国家或政府私利存在,而必须“为公民自由和自主发展提供物质和组织保障”。宪法第9条第1款和第10条第1、2款赋予国家获得特定自然资源所有权资格。具体的自然资源是否属于国家所有,依赖于法律对宪法上述条款的具体化和立法形成,在法律没有完成这项工作之前,特定自然资源属于没有进入物权法/财产法秩序的社会共有物,不属于国家所有的财产。对于这种共有物,国家可以基于主权以及由主权衍生的行政管理权来设定开发和使用规则,但不能作为所有权人获得相关财产性收益。

   关键词:  自然资源; 国家所有;所有权理论; 宪法解释

  

   一、引言

   如何建立合理的国有自然资源权利体系和收益分配机制,目前仍是一个饱受争议的问题。可以预见,随着民法典编撰工作的启动和推进,这个问题的争论会更加热烈。要解决这个问题,显然需要经济学、财政学、法学、社会学等众多学科一起加以讨论,但从法学(特别是宪法学)研究的角度来看,这些问题的解决依赖于一套完整的关于“国家所有”的宪法教义学知识体系,这套知识体系必须回答或回应如下理论和实践难题。

   宪法第10条第1款“城市的土地属于国家所有”中的“国家所有”是不是一种私法意义上的财产所有权,抑或只是主权以及藉由主权而衍生的行政管理权?学界对于这个问题有着完全不同的看法,而这些不同看法会产生完全不同的法律后果。采用前一种解释方案,国家是可以通过出租等方式有偿出让相关土地权利,进而获得相应收益的。国土资源部的《国土资源公报》和财政部的《财政收支情况》显示,2010-2014年全国土地出让合同总价款分别为3.34万亿、2.71万亿、3.15 万亿、2.69万亿和4.20万亿,同期全国的税收收入分别为7.32万亿、8.97万亿、10.06万亿、11.04万亿、11.92万亿,[1]国有土地有偿出让收入相当于国家税收收入的37%、35%、27%、38%、35%。而采用后一种解释方案,国家就只能对城市的土地进行征税或行政收费,不能作为土地所有权人获得相关土地收益。如此一来,目前的国有土地有偿出让行为,就不仅是一个经济问题,而且还将成为有违宪嫌疑的重大宪法问题。

   宪法第9条第1款“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有”中的“国家所有”存在同样的问题。如果这里的“国家所有”是私法意义上的财产所有权,那么除法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地和滩涂外,其他矿藏、水流、森林等自然资源是否概无例外地属于国家所有呢?比如黄河、长江、雅鲁藏布江等水流,大兴安岭地区的森林,西藏、青海等地尚未开垦的荒地等等。如果答案是肯定的,那么黄河改道、森林大火以及草原、山岭中的野生动植物给周边居民带来的财产损害,国家作为所有权人是否要给予民事赔偿?[2]

   有些自然资源虽然自古以来就存在于我国境内,但因为深埋地下不曾被人类发现(比如乌木),或者因为科技水平有限一时不能被大规模开发利用(比如天然气、页岩气)。当这些资源被人类发现或者因为科技进步可以被人类大规模开发利用后,国家可否依据宪法第9条第1款的规定,径直将这些自然资源宣布为国家所有?很多地方人大或政府认为答案是肯定的,如宣布出土乌木为国家所有,[3]或认为“能为人类活动所利用的风力风能、太阳能、降水和大气成分等构成气候环境的自然资源”为国家所有。[4]然而,上述做法却引发了激烈的争论。如有观点认为,乌木、狗头金、太阳能、风能属于无主物,归拾得人所有或归公民自由开发利用;另有观点认为,上述争议对象应归类为我国宪法所规定的“矿产资源”,属于国家所有;还有观点认为,关键看争议对象是否有经济、考古或其他重要价值,有则属于国家财产,没有则可以归还给发现者或利用者。[5]

   土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源国家所有权的权利体系是怎样的?由谁代表,又由谁来行使?全国人大及其常委会在自然资源国家所有权的权利体系中具有什么样的身份,地方政府又具有什么样的身份,国务院是不是自然资源国家所有权惟一适格的行使者?这些问题的答案并不清晰。虽然目前的实践是由国土资源、林业、草原和水利等行政管理部门在具体行使自然资源国家所有权,但这种做法并不合法,因为土地管理法、草原法、水法并没有明确赋予这些机构以这项权利。森林法第3条第2款虽然规定“国务院可以授权国务院林业主管部门,对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册,发放证书,并通知有关地方人民政府”,但这也不是授权林业主管部门行使国家所有权,而是授予其行政登记权。也正因为如此,十八届三中全会才提出要“健全自然资源资产产权制度”。然而如何落实这个改革目标,依然需要深入研究。

   依照笔者的浅见,要解决上述难题,首先需要对我国宪法第9条第1款和第10条第1、2款的规范性质和规范含义进行研究,还要对“国家所有”这一术语本身的含义加以分析。笔者已在之前的文章中初步完成了前一任务,[6]本文主要解决后一问题。为此,本文将首先梳理和分析当下学术界关于“国家所有”的研究,然后提出笔者关于中国宪法上“国家所有”这一术语规范含义的解释方案,并以此为基础讨论国家所有权的具体权利行使规则。

   在谈到对国家所有权的研究方法时,有学者认为,“恐怕先得确定大家是采取立法论还是运用解释论,是哲学思考还是法律的解释与适用。如果是立法论或者哲学思考,则论者可以自由驰骋,甚至开宗立派;如果采取解释论,就必须受现行法的拘束,‘自由裁量’的余地极为有限。”[7]笔者赞同这种分类方法,并遵循解释论的研究路径来处理“国家所有”这个问题。

   二、现有的解释方案及其问题

   针对宪法上的“国家所有权”,国内学术界目前主要有以下五种解释方案。

   第一种解释方案可以称为“物权说”。这种解释方案认为,虽然国家既是政治权力的代表者(主权代表者),又是财产所有权人,但国家主权(行政权)与国家所有权是两种性质不同的事物。因此,要将国家的立法、行政活动与国家行使财产权的行为严格区分开来。国家所有权虽然特殊,但要要限定在民法关于所有权内容的一般规定之内,不能由行政机关随意创设和扩大。[8]

   物权说的本质是将国家“拟人化”,即将国家看作一个拥有独立意志、独立财产并可独立承担民事责任的法人,然后将其拥有的所有权解释为一种物权。藉此,国家所有权获得了与个人所有权、集体所有权在权能、效力上完全相同的法律地位。这种借鉴自德国潘德克顿法学派的主张,[9]在理论上符合了法律解释学关于“不同规范中的同一术语应当具有相同含义”的要求,让貌似怪异的国家所有权回归到现有的民法理论和民法权利体系之中;在实践上则适应了中国1990年代以后的经济体制改革要求,对国企改革(国家所有权与企业财产权、企业经营自主权的分离)以及专门性国有资产管理机构的设立产生了重要影响。

   物权说也存在一些缺点。一方面,其没有很好地揭示国家所有权作为民法所有权的特殊性,比如所有权通常是为所有权人私利服务的,那么国家所有权是为国家以及代表国家的政府私利服务的吗?[10]另一方面,也没有对这种解释方案所产生的问题给予系统回应。以自然资源国家所有权为例,“空气在循环,水在流动,森林在生长和死亡,野生动物在迁徙,它们如何‘特定’为所有权的客体?”[11]居民从黄河里取水饮用是否构成对“水流”国家所有权的侵犯,雅鲁藏布江流到印度是不是国有资产流失?答案并不清楚。

   第二种解释方案可以称为“公权力说”。这种解释方案通常认为,国家所有权不是一种纯民法意义上的所有权,其性质更接近于行政权力、公共权力或者国家权力。主要理由是“国家所有”及其等同物“全民所有”,无法依据民法关于所有权的定义来行使。比如,全体人民只是名义上的所有者,不是也不可能成为任何意义上的行为主体,而且其还不能另行选择代理人,其利益的享有也不能通过任何民事方式实现。[12]

   公权力说之前并非居于主流地位,但近几年获得了越来越多的支持。通过对“天价乌木案”以及“黑龙江省宣布将风能、太阳能等气候资源属于国家所有”等事件的分析和反思,有论者称,“物权说”不仅无法解决国家所有权的“‘全民国家’的抽象性”、“自然资源的不确定性”、“自然资源国家所有权内容的公权性”等七个与传统所有权相违背的问题,而且将国家所有权认定为一项基本权利,还会出现“国家防御国家之权”的悖论。因此,宪法上的自然资源国家所有权不是民法上的“物权”,而是一种宪法上的公权,是宪法对“全民”之于一国主权范围内的“自然资源整体”按照“全民意志”(体现为国家立法)进行“干预”之权的确认,其实质是国家积极干预资源利用的立法权及管理权。[13]

   公权力说的优点在于,它指出了国家所有权与一般民法所有权的不同之处,提醒人们在“国家所有权”这个问题上,不能完全照搬民法的一般理论进行理解,但缺点也极为明显。

   首先,它夸大了国家所有权的特殊性。依照这种解释方案,国家所有权是一个“怪物”,是“前苏联东欧国家教条式运用马克思理论的产物”,因为其“不仅异化了所有权概念本身,而且还导致国家所有权暨国有财产只能错位和越位,同时还腐蚀了私人所有权及其市民社会,最终危及一国宪政进程。”[14]公权力说的支持者们提出,不应当将“国家所有权”规定到物权法中。现在规定进去了,那也只能从“中国物权法的任务从来没有被认为是仅仅保护私人所有权及其他物权”的现实国情来理解,只不过说明了民法中更多地注入了公法的因素,并不能表明此种所有权即当然具有私权的性质。[15]

   其次,它会给宪法解释的一致性带来挑战。如果将宪法上的“国家所有权”看作是一项公权力,那如何解释宪法第9条第1款后半句“由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”的规定,以及宪法第10条第2款“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有”的规定呢?如果把上述“集体所有”也理解为公权力或者公法上的管理义务,显然是不合适的;但如果不这样做,就会出现同一条款中的同一术语(即“所有”)拥有完全不同规范内涵的后果。在同一个法秩序和法学知识体系之内,这种情形显然应当尽量避免出现。

   再次,将国家所有权理解为一种公权力,会让人们混淆国家行政管理权与国家所有权之间的区别。“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的,前者是所有权人意义上的权利,后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责,使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。”[16]为此,十八届三中全会专门提出,自然资源产权制度和监管体制的改革要遵循两大原则,其一要遵循“自然资源产权所有者与自然资源监管者分离”的原则,进一步推进政企分开改革;其二要按照“一件事由一个部门管理”的原则,建立统一行使自然资源监管权的机构。[17]

第三种解释方案可以称为“所有制说”。这种解释方案认为,“国家所有”规定在我国宪法第一章“总纲”部分中,因此是一项经济制度而不是一项权利。比如最近有学者提出,“中国宪法中包含的大量社会经济条款,(点击此处阅读下一页)

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