郑秉文:社会保险基金投资体制“2011改革”无果而终的经验教训与前景分析

选择字号:   本文共阅读 1002 次 更新时间:2015-10-11 21:09:26

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郑秉文 (进入专栏)  
如前所述,在“2011年改革”可供选择的思路中,当时有“政府部门投资运营”、“市场机构投资运营”和“专门机构投资运营”三个模式。但在此轮改革中,可供选项范围更大了,这是因为,与两年前相比,形势发生了变化,其中,一个最大的变化是新的领导集体作出庄重承诺即财政供养人员只减不增,这样,似乎两年前“新建中央机构”的改革思路似乎受到限制,于是,除了“2011改革”面临的三个思路可供选择之外,多年前的“大口径”选项范围似乎再次呈现在决策者面前,从投资主体的角度看,此轮投资体制改革至少还存在着五个方案。

   方案一和方案二是多年前在劳动保障部系统最为流行的一个政策主张,这是世人皆知的一个事实[32]。但很显然,如前文所述,这两个方案的最大问题在于三十多个省级投资主体的法人治理结构难以完善,许多重大问题难以解决,比如,谁来决定置产配置,各省收益率可能存在巨大差别和攀比如何处理,收益率为负值将如何面对,如何面对各省分散投资的利益输送风险点太多等问题,不仅投资风险加大,而且有可能增加对资本市场的冲击和不确定性;重要的是,省级作为投资主体不仅会强化早已形成的地方利益,而且与提高统筹层次背道而驰,南辕北辙;一旦这一步迈出去,在可预见到的时期内,全国统筹水平将不可能真正实现,如同1999年确立的社会保险费双重征缴体制那样(社保部门和税务部门同时征缴),重建单一征缴体制将面临水火不容的利益博弈,即使在《社会保险法》多年的立法过程中都未推进半步,因此,一旦省级投资体制确立,中国的社保制度碎片化必将被彻底“固化”,届时,在世界各国社会保险基金投资体制中,中国将是唯一一个由省级地方政府主导投资的国家(加拿大魁北克省除外)。上述分析显示,建立省级地方投资体制是“下下策”,这是我始终以来一贯反对地方作为投资主体的主要原因。省级投资体制不利于提高统筹层次,而统筹层次低下是目前很多制度缺陷的根源。下文将专门分析统筹层次低下导致的制度运行质量恶劣的种种表现。

   方案三是中策,因为全国社保基金理事会虽然可以作为(唯一或主要)受托投资管理人,但早晚要解决这样一个问题:其资金来源不同,基金性质不同,用途不同,风险容忍度不同,流动性和资产配置要求也都不同,随着时间的推移,规模将越来越大,一分为二是迟早的事情,与其将来拆分,不如现在就新建机构。

   方案四的可能性也是存在的,即或是组建若干养老基金管理公司,或是以目前若干具有资格的投资机构为主体,形成基本养老保险基金的一级投资市场,这些资金池作为名义账户制的缓冲基金,具有竞争性的关系

   方案五就是“2011改革”的方案。所以,虽然这显然是“上上策”,但可能性却似乎比2011改革小了很多。如果继续实施这个方案,那就意味着,中国届时将有两只主权养老基金,一只以财政资金为主而形成,一只以参保人缴费形成,他们可以实行不同的投资策略,甚或不同的国际投资区域。至于增加事业人员编制的问题,新建机构可完全遵照市场规律和国际惯例行事,应给予完全的企业地位,不需要事业编制,行政费用也不需要财政拨款,甚至,现存的全国社保基金理事会也应如此统一改为企业建制,这样,这两个机构投资者既可建立与国际接轨的机构投资者的薪酬福利待遇,也可解决人才流失问题,还可解决正常的运营费用问题,重要的是,不但没有增加事业编制,反而腾出大量事业编制,可谓一举多得。

   上述分析说明,既然此轮投资体制改革方案的可选范围大于“2011年改革”,那么,情况就将更加复杂,考虑的因素就更多起来,且,基本养老保险的制度结构改革需要投资体制的呼应。凡此种种,都是此轮改革中遇到的新情况和新问题。

  

十二、落后的省级投资体制:低下的统筹层次将得以固化

   统筹层次是指养老基金资金流的收入、支出、核算、管理的层级。由于中国的养老制度在20多年前是自下而上建立起来的,是摸着石头过河一路走过来的,所以,它建立的初始状态是地方化的碎片化制度,这样,资金流的管理层级就非常低即统筹层次很低,钱都在“底下”,全国的统筹单位大约有2000多个,大部分为县市级政府管理层次。所以,从基金流的管理角度看,全国范围内真正实现省级统筹的省份不是很多,只有三、四个,他们是北京、上海、天津和陕西省等。虽然全国大部分省份早就宣布实现省级统筹,但其标准是按照《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》(劳社部发[2007]3号)设定的“六统一”来衡量的[33],即使这样,2012年审计署公布的《2012年第34号公告:全国社会保障资金审计结果》显示,截至2011年底,全国仍有17个省尚未完全达到省级统筹的“六统一”标准[34]。

   第一,统筹层次太低不利于建立投资管理制度。“2011改革”给人们很多启示,其中一个最重要的启示就是,养老制度统筹层次太低不利于建立投资管理制度。可以说,建立投资体制之所以有可能诱发如此之多的潜在风险,其主要原因就是统筹层次太低:中央政府实行集中投资的话,分散在2000多个地方统筹单位的基金需要“上解”到中央政府,这完全是一个“外生”行为,必然牵涉到地方养老基金支付能力和地方政府的利益,遇到“讨价还价”问题;由于地方发展水平不一致,利益诉求也不尽一致,这就增加了制度运转的交易成本和规则碎片化风险。如果允许地方政府单独投资,建立完善的法人治理结构则存在较大困难,进而存在较大投资风险,即使从2000多个县市级统筹单位上升到省级作为投资主体,在三十多个省级投资主体建立完善合规的法人治理结构也是非常困难的,存在很多技术问题。因此,统筹层次低下是目前建立任何投资体制的大敌,与其相匹配的自然是银行存款和购买国债等非市场化的投资制度。所以,要想完成市场化和多元化的投资体制改革,只有将统筹层次提高到全国水平才能使之成为一个“内生”的制度,从而消除那些“上解”资金过程中产生的种种问题。

   统筹层次低下不仅为建立投资体制带来重重困难,而且也为整个制度运行带来很多问题,严重影响了制度的运行质量。

   第二,统筹层次低下导致基金管理割据。人口流动跨越统筹地区时存在障碍,制度“便携性”很差,退保和重复参保问题比较严重。2009年国务院办公厅发布的《关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(国办发〔2009〕66号)出台之后,退保的行为被禁止了,规定异地打工只能转移接续,但跨统筹地区的流动和接续问题还是非常不方便,手持介绍信的传统人工转移接续很不适用现代社会的需要。虽然退保现象看不见了,永远成为中国社保制度中一个记忆,但是,重复参保的现象多了起来,“断保”现象又开始突显出来。李克强总理2013年11月在中国工会第十六次代表大会上做的形势报告中说[35],全国有3800万人断保,相当于当年全国城镇企业参保职工的16.5%。

   第三,统筹层次低下导致地区间两极分化。统筹层次低下使基金不能在全国层面统收统支,于是就出现一个奇特的现象,一方面,基金沉淀在发达地区越来越多,规模越来越大:2010年有4个省份的累计结余超过千亿元,他们是广东(2471亿),江苏(1272亿),浙江(1162亿),山东(1078亿)[36];2011年超过千亿元的省份增加到5个:广东(3108亿),江苏(1658亿),浙江(1520亿),山东(1382亿),四川(1260亿)[37];2012年又增加到7个:广东(3880亿),江苏(2146亿),浙江(1964亿),山东(1639亿),四川(1464亿),北京(1225亿),辽宁(1055亿)[38]:2013年超过千亿的省份又增加到9个:广东(4673亿),江苏(2516亿),浙江(2297亿),山东(1858亿),四川(1749亿),北京1671亿元,辽宁(1227亿),山西(1125亿),上海(1077亿)[39]。但另一方面,这些省份的基金却不能用于那些欠发达省份,反而,从全国范围看,财政补贴的数量每年增加:2010年为1954亿元[40];2011年2270亿[41];2012年2650亿[42],2013年是3019亿元[43]。这说明,欠发达省份收不抵支,只有靠财政补贴才能保证养老金足额发放,且补贴规模越来越大,进而导致全国范围内基金累计规模越来越大。这是典型的资金宏观运用低效的表现,即财政资金转换为利率很低的银行存款而遭受贬值,等于变相地将财政资金补贴给了银行。

   第四,统筹层次低下还导致一个致命的缺陷,即制长期处于空帐运转状态。一方面,我们有相同规模的基金(2013年底全国城镇基本养老保险基金累计结余28269亿元),但另一方面,我们却不能做实大致相同规模的空帐(2013年底空账额高达30955亿元),2013年底做实账户规模仅为4154亿元[44]。这个结果意味着,13年来13个省份做实账户试点基本处于流产状态:一方面,财政补贴逐年增加,但另一方面,空帐额却越来越大,就是说,统账结合的制度目标长期不能实现,每天早上太阳升起的时候空账额就有所增加,制度公信力下降,政府公信力受到影响,空帐成为制度的一个软肋。

   上述分析说明,统筹层次低下是目前养老保险制度一个致命的缺陷,它导致制度运行质量永远处于一个亚健康的状态,中国养老保险制度的很多弊病皆来自这个缺陷,它几乎是一切弊病的根源。既然我们知道,一旦建立省级投资体制,统筹层次低下就得以固化,那么,省级投资体制就毋庸置疑是一个落后的、应该摒弃的投资体制。


十三、创建养老基金管理公司:此轮投资体制改革的一个突破口

   早在2007年,在企业年金投资体制刚刚运行两年的情况下,我们中国社科院团队就提出建立“养老基金管理公司”的改革取向问题[45],旨在规避市场角色“分散化”和受托人“空壳化”的现象,建立以受托人为核心的年金市场,遏制恶性竞争的无序状态。但是,由于几个相关部门在监管主体和养老基金公司定位等方面存在不同看法,此议案在国务院层面暂时被搁置起来。作为替代性的措施,在已有两家养老保险公司(平安和太平)的基础之上,同年国务院又批准成立了3家养老保险公司(国寿、泰康、长江)[46]。

   七年后的今天,在十八届三中全会全面深化改革的战略部署下,社保改革的新形势和新任务再次提出建立养老基金管理公司的时代呼唤。所不同的是,与七年前相比,此次建立养老基金公司的意义更加深远。

第一,是促进基本养老保险投资体制改革的一个充分条件。以上对“2011改革”中三个改革模式的分析比较和对此轮改革中五个潜在方案的利弊权衡显示,在基本养老保险基金投资体制改革取向上,不管选择哪个方案(除了以购买国债为主的“政府部门投资运营模式”以外),都需要投资载体,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:张容川
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