郑秉文:社会保险基金投资体制“2011改革”无果而终的经验教训与前景分析

选择字号:   本文共阅读 994 次 更新时间:2015-10-11 21:09:26

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郑秉文 (进入专栏)  
还是没有处理好和正确厘清政府与市场的关系。

   十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:实践发展永无止境,解放思想永无止境,改革开放永无止境。在社保基金投资运营体制改革进程中,实际也存在一个处理好政府和市场的关系问题,那就是运营机构的定位问题。在这方面,要突破传统的思维定势,勇于探索,大胆引入市场因素,发挥市场作用,重新界定运营机构的法律定位,把十八届三中全会关于从广度和深度上推进市场化改革和完善市场体系的精神实质落在实处,把社保基金实行市场化改革视为坚持和完善基本经济制度的一个重要组成部分。换言之,即使社会保险基金的投资体制和投资策略都选择对了,但如果机制不正确,增值保值的问题就还是没有从根本上解决,十八届三中全会关于厘清政府和市场边界的精神还是没有落到实处。

   拟新建的中央投资机构也好,现存的全国社保基金理事会也罢,他们的法律地位和机构属性应采取完全企业的性质,与中投公司(中国投资有限责任公司)完全类似,即应成为依照《中华人民共和国公司法》设立的专门从事该项特定资产投资管理业务的国有独资公司,应属于“市场”的公司企业,按照市场原则运作,其行政费用应在成本支出中列支,其专业人士管理和薪酬制度应与国际惯例接轨。

   在国外,在基本养老保险基金市场化运营的机构设置中,鲜有类似全国社保理事会这样的机构,无论是西方(例如加拿大的CPPIB即“加拿大养老金计划投资委员会”)[29],还是东方(如韩国的NPF即“国民养老基金”)[30],他们非常明确地将自己定位为企业的性质。正确地定位中国投资机构的法律地位,这是处理好政府和市场的第一步。2012年10月底,我曾在北京接待加拿大CCPIB的CEO兼总裁Mark Wiseman先生和香港办事处总经理Mark G.A.Machin先生。总裁Wiseman见面跟我说的第一句话就是“我是公司的CEO,是经营者,不是政府官员”。CCPIB管理的资产仅为1833亿美元,与中国的全国社保基金理事会受托管理的资产规模差不多,但加拿大的CPPIB实行公司化管理,其雇员数量多达900人(包括伦敦办事处51人和香港办事处32人),是全国社保基金理事会的3倍。

   另外,中央投资机构在投资决策上应具有较为独立的裁量权,其治理结构是,理事长和副理事长由国家任命;理事会成员应采取席位制,应包括财政部、人力资源和社会保障部、审计署、工会、雇主(全国工商联)、机构管理人的代表,还应包括若干专家和专业技术人士;按照规定的投资范围和投资比例进行投资管理活动并建立风控机构;独立制定“准入标准和审批程序”,挑选并委托各种金融机构参与基本养老保险基金投资管理活动;作为机构投资者,与其他金融机构是一样,接受人力资源和社会保障部的行政监督,其市场经营活动接受证监会和保监会等市场监管机构的监管。

   最后,在中央政府制订的有关原则规定下,中央投资机构应实行市场化的薪酬制度体系,专业人才的聘用规则与国际接轨,实行绩效考核。

  

九、“2011改革”的启示(五):如何处理好相关的法律关系

   建立社会保障制度以来,涉及到基本养老保险基金和社会保险基金投资的政策法规和规定大约有5个:1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发[1995]6号);1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号);1999年财政部和劳动保障部《社会保障基金财务制度》(财社字[1999]60号);2006年劳动和社会保障部《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》(劳社部发[2006]34号);2012年财政部《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》(财社[2012]3号)。

   上述政策法规的内容可归纳为3个要点:第一,养老基金结余须留足相当于2个月的支付额;第二,其余的全部存入银行和购买国债;第三,不得进行任何其他形式的直接或间接投资,不得从事任何其他金融和经营性事业。因此,投资体制改革需要处理好若干相关的法律关系。

   面对这样一个一成不变的投资管理体制,要使它走上市场化和多元化,尤其是按照十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对养老保障改革的部署进行改革,就必然遇到如下不同法律问题需要解决,这也是“2011年改革”遇到的问题:

   第一,尽快制订“投资管理条例”,理顺与现行非市场化投资的政策规定相冲突问题。近五、六年来,上至《社会保险法》,下到“十二五”规划纲要;从十七大和十八大乃至十八届三中全会文献,到国务院的常务会议精神和发改委、财政部、人力资源和社会保障部等部门会议文件,推进社保基金投资运营和拓宽投资渠道等提法已经司空见惯;但是,从理论上讲,中央建立专业机构进行集中投资遇到的与现行政策的冲突问题仍然纹丝未动,全部都在那里。《社会保险法》第六十九条规定,“社会保险基金在保证安全的前提下,按照国务院规定投资运营实现保值增值”。投资体制改革,应立法现行,国务院制定“中国基本养老保险基金投资管理条例”应尽早提到案头。

   第二,尽快制订“投资理事会条例”,为新建的投资机构进行定位。“投资管理条例”是《社会保险法》的下位法,但却是制订“中国养老保险基金投资理事会条例”的上位法。因此,为理顺投资机构若干法律关系,该“投资管理条例”的主要内容应包括:对中央投资机构的基本性质、法律地位、功能属性等,做出原则规定;对社会统筹基金和个人账户基金应做出不同的投资策略和基准等;如果决定投资对象包括其他五项社会保险基金(包括新农保和新农合等),由于医疗、失业、工伤和生育保险基金对资产流动性的要求不同,支付规律和周期等不同,须对准备金预留的数量、资产配置原则和投资策略等分别做出规定,对投资理念和投资原则等做出规定。

   第三,在目前养老保险制度结构框架不变的情况下,“投资管理条例”应界定中央投资机构和省级统筹单位、参保人等各方关系。中央投资机构受中央政府委托,行使的是基金受托人和投资管理人的责任,省级统筹单位应行使委托人的责任(尽管还没有实现省级统筹),因此,“投资管理条例”应对其与省级统筹单位的各自义务和责任做出基本规定,对投资收益与个人账户资产的关系作出原则规定,对是否建立投资收益损失的补偿机制做出规定;如果建立,对建立补偿机制的类型及其基本原理作出规定;对是采取真实利率还是“有管理的利率”(managed interest)作出规定,如果采取“有管理的利率”,问题就复杂了,对一些基本原则就要作出规定,因为涉及到制度设计层面的很多细节。

   第四,即使实行“名义账户制”(NDC),也需制定“投资管理条例”。这时,需对“有管理的利率”的确定原则、公布机制等做出规定;对投资的年报制度、资产和未来债务的动态测算、“名义资产”与名义利率的关系、名义利率与真实利率的关系、名义资产的独立性与账户资产的关系等做出规定,对名义资产的法律地位做出规定。这些内容涉及到基本制度结构的改革取向和顶层设计,不是投资体制单项改革能够完成的,也不是“投资管理条例”所能大包大揽的,所以,养老保障体制顶层设计中应包括投资体制改革的内容。

  

十、此轮养老保险制度改革:实行“名义账户制”仍需建立投资体制

   13年来做实账户试点的部分积累制目标不能实现,这肯定说明制度目标或制度设计存在问题。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一改13年来“继续做实个人账户试点”的惯常表述,代之以全新的“完善个人账户制度”。毫无疑问,中国养老保险制度实行名义账户制是一次重大变化,是前文提到的2013年国内四支研究团队应邀提交顶层设计主张实施名义账户制的必然延续,是2001年辽宁开启的做实个人账户试点的历史转折,是对名义账户制这一新生事物的认识不断深化的客观结果,它预示着,在不久的将来,中国会加入到世界上目前已有7国实施的名义账户大家族之中。

   如果说此轮改革实施名义账户制是对2008年中国社会科学院提交名义账户制改革方案的继续的话,那么,此轮投资体制改革便是对“2011改革”的继续。

   名义账户的重要特征是在融资方式上采取现收现付制,制度设计上不要求有积累,只要求收支平衡,所以,从理论上讲是没有资产积累的,无需建立投资体制,这是现收现付制与积累制的重要区别。但在向名义账户制转型之后,我国的养老保险制度仍需建立市场化和多元化乃至国际化的投资体制,这是由以下三个原因所决定的:

   第一,养老基金存量规模庞大,在适当与新制度“切割”之后仍需尽快建立投资体制。目前累计结余养老基金2.8万亿元,明年超过3万亿已无悬念。向名义账户转型之后,作为旧制度的“遗产”,庞大的养老保险基金理所当然应由新制度继承并进行投资运营,这是国际惯例。但是,这个养老基金池的投资运营应适当与新制度进行“切割”,需要独立投资和封闭运行,在较长时期内实行多元化和市场化的投资体制,以提高这个资金池的保值增值的能力。就是说,这个资金池应作为养老保险制度的重要战略储备,作为名义账户制的“自动平衡基金”,如同瑞典2000年实行的改革模式。瑞典当年向名义账户制转型时也“接手”了此前ATP制度“遗留”的规模庞大养老基金,由此建立起缓冲基金。

   第二,社会统筹离不开财政补贴,养老基金规模由此将继续增长。向名义账户制转型的方案还未确定,但可以肯定地是,只要保留社会统筹部分,提高统筹基金管理层次就几乎是不可能的,这是地方利益所决定的,这时,中央财政对欠发达地区的转移支付就是不可避免的,由此“置换”成发达地区的基金畸形积累;统筹部分的比例越大,转移支付的规模就越大。只有将统筹部分降到零,个人账户扩大到28%的极致,才有可能最终无需财政介入。个人账户与社会统筹的比例方案至今还未确定,但其可能性不外乎有三个:一是个人账户扩大到28%的极致,取消社会统筹;二是个人账户保持目前的8%不变;三是个人账户扩大到8%和28%之间的某个点,比如16%,社会统筹剩下12%。第一可能性最小,但其结果最好;第二种可能性最大,但却是最不理想的;第三种可能性是存在的,问题是看博弈的结果。

   第三,覆盖面还有扩大的空间,这将推动养老基金规模继续增长。截止目前,基本养老保险的覆盖面还有一定的扩大空间,估计潜在参保数量在1-2亿人左右(截止2013年底,全国基本养老保险参保人数为6.0亿人,全国就业人员是7.7亿人)[31],他们主要是农民工群体。按照以往城镇企业职工覆盖面扩大的速率来推算,未来七、八年将是覆盖面持续扩大的历史时期,所以,年轻缴费人数的不断持续加入将推动养老基金规模继续增长下去。

   基于上述分析,建立名义账户制与建立基金投资体制是不冲突的,应该齐头并进,尽快实施。

  

十一、此轮基金投资体制改革:可选方案多于“2011年改革”

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