周弘 彭姝祎:国际金融危机后世界社会保障发展趋势

选择字号:   本文共阅读 732 次 更新时间:2015-10-04 16:08:27

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周弘 (进入专栏)   彭姝祎  

  

   摘要:本文概述了2008年国际金融危机后高收入国家、中等收入国家和低收入国家社会保障发展的主要趋势,认为国际金融危机在有些国家形成推动社会保障制度加速发展的动力,在有些国家则产生削减福利保障的压力,世界各国之间巨大的社会保障鸿沟有缩小的迹象,但是差距仍然巨大。从整体看,世界社会保障呈现出覆盖面扩大、形式多样化和多支柱等特点,是经济全球化条件下就业形式的多样化和社会责任主体多元化的必然反应。

   关键词:世界社会保障发展趋势

  

   国际劳工组织的最新研究报告[1]显示,目前,世界上几乎所有国家都采取了不同类型的社会保障措施,但国与国之间的保障水平悬殊,只有少数国家(59个)提供了较为全面的社会保障,占全球人口的27%,其余73%的人口只享有部分保障或者没有任何保障。享有养老保障的人口占全球总人口的52%、享有医疗保障的占61%,享有失业保障的占全球劳动者的28%,108个国家实行专项的儿童和家庭政策。全球社会保障从覆盖面、保障水平到财政投入等都存在显著的地区差异。

  

   一 高收入国家社会保障发展趋势

   以欧洲福利国家为代表的高收入国家在社会保障方面一直处于全球领先地位,其社会保障项目最全、覆盖面最广、保障水平最高、财政投入最多。不过,自2008年国际金融危机以来,高收入国家的社会保障整体呈现出收缩趋势。2008年国际金融危机爆发之后,欧洲福利国家普遍采取了经济刺激政策,并将社会保障作为重要的刺激领域,加大了社会保护性投入。统计表明,在危机的第一阶段(2008-2009年),约50个高收入国家共投入了24000亿美元刺激经济,其中约四分之一投放在社会保障领域。从2010年起,伴随着欧洲主权债务危机的爆发,政府财政困难,欧盟整体采取紧缩措施,欧洲国家反过来用减赤字、稳财政的政策取代了先前的经济刺激政策,逐步缩小公共开支在GDP中的占比。在此背景下,社会保障支出受到削减,福利扩张政策被福利紧缩政策所代替。

   (一)为应对财政失衡而削赤字、稳财政、缩福利

   自从20世纪70年代起,以欧洲国家为代表的一些高收入福利国家就在人口不断老龄化、家庭持续少子化、经济逐渐走低等因素的作用下,陷入福利和社会保障收支失衡的困境,福利收支失衡进而影响到国家的财政状况。2008年的国际金融危机和2010年的主权债务危机对这些国家的财政能力构成了新的冲击,致使其财政状况进一步恶化。因此,自2010年起,各福利国家普遍把削减财政赤字、确保财政稳健、实现预算平衡作为主要的政策措施,纷纷用紧缩取代了先前的扩张政策,减支增收、开源节流成为大势所趋;福利增加也相应地被持续的福利紧缩所代替。紧缩涉及到养老、医疗、失业、家庭政策(妇女和儿童福利)等社会保障的各领域。国际货币基金组织预计,2015年,发达国家将进一步缩小公共支出的GDP占比,削减后各欧洲国家的福利开支将普遍低于金融危机爆发前。

   (二)主要措施及其影响

   欧洲福利国家减赤字、稳财政的手段之一是从供给的角度开源,主要措施包括:

   (1)提高缴费率,如德国、法国、荷兰等国都上调了养老金缴费率;德国上调了医疗保险缴费率。(2)提高缴费年限:希腊、法国等国上调了享受全额养老金的缴费年限。(3)扩大征缴范围,加强对临时就业、兼职就业和“迷你”就业人群的养老税费征缴。例如德国决定对“迷你”工作征收18.9%的法定养老保险费,荷兰实行了对兼职就业人群的养老金缴费管理,扩大了养老金的收入。(4)上调税费等,如法国上调了资本税,葡萄牙、西班牙、英国等上调了增值率,葡萄牙对高收入人群征税。还有其他一些能够增加社会保障收入的措施。

   欧洲福利国家削减公共开支的手段还包括在社会保障的各个需求环节节流,主要有以下措施:

   (1)严格社会保障待遇领取资格,如奖励延后退休、惩罚提前退休。(2)直接或间接地降低社会保障收益或待遇:如降低养老金替代率;将养老金与工资增长脱钩、与物价指数挂钩;改变养老金计算方式,如法国把养老金的计算标准从参照职业生涯中工资水平最高的10年的平均月工资延长到最高的25年;降低失业保障水平,缩短保障期限;收窄家庭政策的目标人群,如法国变普惠型家庭政策为家计调查型,英国削减儿童福利,丹麦为家庭政策设置封顶等;降低医药费报销比例;丹麦冻结多项社会保障收益等等。(3)加强监管,杜绝道德风险:如严格伤残和医疗等补贴制度,减少或避免钻制度漏洞。(4)精简机构,提高管理水平和效率,采用电子化办公、一站式服务等技术,降低管理成本;英国、希腊等国冻结有关公共服务部门的招聘等等。

   福利紧缩的政策引起了养老金缩水。据IMF预测,未来至少有14 个欧洲国家的养老金水平将继续下降,贫困和社会排斥将有所增加,带来社会公正受损、欧洲社会模式受破坏等恶果。统计还显示,2012年,在福利紧缩政策下,欧盟27国共有1.23亿居民陷入贫困和社会排斥困境,比2008年增加7亿,约占欧盟总人口的24%,其中大多为妇女、儿童、老人等弱势群体。若财政紧缩政策持续下去,预计到2025年将新增贫困人口1500-2500万。2005-2012年瑞典和波兰的老年贫困率几乎翻了一番。2008-2012年欧洲新增贫困儿童80万;2007-2012年间,28个欧盟成员国中有19个国家的儿童贫困状况恶化。[2]凡此种种,使二战以来形成的,曾极大地降低贫困、促进经济繁荣和社会公平稳定的欧洲社会模式受到侵蚀,也从反面证明了社会保障的再分配功能对于减贫的不可或缺性。

  

   (三)结构性转型——建立多支柱的保障体系

   在开源节流的同时,欧洲国家普遍对社会保障特别是养老制度进行了结构性改革,一方面鼓励、支持、推动发展各种非公有的社会养老资源和方式,使养老责任在国家、企业、个人和/家庭等行为体之间分摊,以减轻政府的财政压力;另一方面使养老模式更加灵活,以适应非全职就业、兼职就业、小微就业等灵活就业方式的不断涌现,从而更好地应对老龄化、全球化和信息化时代的各种新风险和新挑战,确保养老保障的可持续。

   自上个世纪八十年代起,欧洲发达国家或快或慢地逐步开始改革耗资巨大的公共养老会保障制度,建立起了多支柱的养老体系,即在压缩第一支柱现收现付制的公共养老保障占比的同时,建立以企业责任和个人责任为基础的第二和第三根支柱。先是英国、瑞典等国开始改革公共补充养老金制度,使其完全或部分脱离公共养老金体系,由企业或个人负责并进行市场化操作。其他国家随后跟进,如荷兰,通过强制性法律,再如德国,通过鼓励性政策和选择性原则,建立起了企业或职业年金计划,这些计划被广泛地称为养老保障的第二支柱。目前,第二支柱养老金通常是企业行为,有积累退休准备金、直接保险以及其他基金方式,成为第一支柱公共养老金的重要补充。除职业年金外,欧洲各国还出现了种类和名目繁多的个人养老计划,统称为养老保障的第三支柱。个人养老计划是名副其实的“个人账户”。各国政府通过个税减免、对部分私人商业性养老保险予以适当财政补助、放低个人养老金的投资门槛等方式,间接地鼓励第三支柱的成长发育,以促进养老保障手段的多样化和灵活性,减少人们对公共养老金的依赖,缓解政府的财政压力。目前,随着第二和第三支柱的不断发展壮大,第一支柱即现收现付的公共养老金在个人养老收入中的占比呈不断缩小趋势,如德国下降至73%,有些国家降至50~60%,个别国家甚至降到20~30%。尽管如此,各国还是保留了相当比例的公共养老金,如改革的先行者英国也只是放弃了与收入挂钩的附加公共养老金,而仍保留着以社会公平为目标的基础公共养老金。公共养老金作为养老体系的压舱石的作用没有改变。

   (四)思想趋势:从“社会保障”到“社会投资”

   以欧洲福利国家为代表的高收入国家从未停止对福利理论的探索,近些年最有代表性和影响力的思想是以安东尼·吉登斯、戈斯塔-埃斯平-安德森等为代表的欧洲学者提出并逐步完善的“社会投资转型”理论,该理论是对欧洲社会保障模式和新自由主义经济思潮主导下的社会保障制度改革的双重反思,也是危机以来的紧缩政策和走向多支柱保障体系的理论依据。

   概括而言,社会投资理论主张将被动地“防范社会风险”变为积极地“进行社会投资”,变后期干预为早期介入,变亡羊补牢为未雨绸谬。该理论提出,应当从人的整个“生命周期”而不仅是工业社会风险的视角,重新进行社会福利制度的设计;福利政策目标不应只针对老年贫困等眼前的问题,而是应从早期教育、家庭环境、职业技能、劳动力市场等整个生命周期的角度,统筹社会投入,通过在经济、教育、培训等领域的政府投资和个人投资,使劳动者个人具备防范全球化市场竞争风险的能力。换言之,即将政府投入从社会分配矫正转变为人力资源投资,对未来的社会风险予以“早确认”、“早行动”,从而更积极主动地预防、缓解因技术过时、家庭看护责任过重等问题而引发的结构性失业、长期失业、家庭不稳定、不参与劳动力市场等下行风险,实现终身的可持续发展。它强调福利既是每个人的权利,也是每个人的义务,“不承担责任便没有权利”,寻求“权利与义务”、“权利与职责”的平衡并建立一种使福利可以维护,但享受者具有相应责任与风险的“积极福利”政策。所以欧洲国家在削减福利的同时,普遍加大了人力资源投资,一方面通过加强职业培训和终生学习,帮助现有的低素质劳动力更新知识和技能,如芬兰政府通过更有效率的就业服务、教育、培训和康复服务,促使劳动力保住工作岗位,或积极寻找工作,重新就业。另一方面,通过“以儿童为中心的社会投资战略,为未来知识经济准备高质量的人力资源。

  

   二 中等收入国家社会保障发展趋势

   (一)扩大社会保障覆盖面,以社保促增长

   与发达国家紧缩福利的做法相反,近些年来,不少中等收入国家,特别是新兴工业化国家在社会保障领域里的发展趋势是福利扩张,即拓展既有的社会保障体系,加大在健康、教育、就业、养老、住房等领域的投入,扩大社会保障的覆盖面,从而拉动内需、提振经济,以社会保障建设为契机促进全面增长,促使经济转向可持续发展之路。

实际上,福利扩张的潮流在2008年国际金融危机爆发开始之前就已经出现:上世纪90年代,亚洲和拉美地区的经济和金融危机过后,许多中等收入国家开始反思本国的、以外贸为主要增长引擎的经济发展模式,重新认识经济增长和社会保障之间的关系。社会保障对经济发展的积极的促进作用得到重视。很多国家着手实施扩大内需战略,对此前在健康、教育、养老等领域私有化的做法进行纠正,加大了对社会保障的投入,提高了民众购买力,促进了经济发展走向可持续。2000年之后,很多中等收入国家都实现了相对较高的经济增长率,拓宽了国家的财政空间和收入基础,加强了相关机构的执行能力,为大力拓展社会保障制度提供了基础,所以我们看到从2000年起,阿根廷、巴西、印度、中国、印尼、墨西哥、南非等国均对各自的社会保障制度进行了大力拓展。2008年国际金融危机的爆发打断了该进程,但此前的种种努力对缓冲危机发挥了积极作用,使不少国家在危机过后不久就走上了经济复苏之路。不过危机同时也暴露出,由于社会保障制度有欠完善,(点击此处阅读下一页)

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