英国《卫报》9月7日刊登记者克里斯·麦格雷尔发自纽约的一篇报道文章，题为《70年和5000亿美元过后：联合国都实现了什么？》，全文如下。
原文提要：联合国已在全世界拯救了数以百万计的生命，并改善了健康和教育。但它是臃肿的，也是不民主的——而且耗资巨大。）
达格·哈马舍尔德，即联合国悲剧式的第三任秘书长讲得最好。他说，联合国的“创建不是为了引导人类进入天堂，而是为了拯救人类，使之免入地狱。”
在世界大战和希特勒的灭绝营之后，而且由于原子弹的阴影当时正在全球蔓延，所以哈马舍尔德脑子里想的那种地狱是不难想象的。
在阻止核战争带来的世界末日方面，联合国发挥了多大作用，在这个问题上历史学家意见不一。但毫无疑问的是，在自从联合国1945年建立以来的生命时光中，它帮助挽救了数以百万计的人，使之免于坠入其他类型的地狱，免于陷入最严重的贫困，免于目睹自己的孩子死于可以治疗的疾病，免于在逃离战争的时候忍饥挨饿和衣不蔽体。这些战争是在华盛顿和莫斯科之间的意识形态对抗的煎熬中造成的，但却是在非洲和亚洲的战场上展开。
联合国儿童基金会为千百人，包括现任联合国秘书长潘基文提供了教育和获得更好生活的道路。联合国的发展计划在帮助新近摆脱殖民统治的国家进行自我治理方面发挥了作用。
尽管如此，七十年来，联合国虽然可能被称赞为人类未来的巨大希望，但却也被斥之为独裁政权可耻的巢穴。它令人感到愤怒，因为其令人麻木的官僚机构、其制度性的对腐败的掩盖做法，以及联合国安理会不民主的勾心斗角。联合国虽然以和平的名义走向战争，但在种族灭绝面前却一直是旁观者。它在七十年中花费了5千亿美元以上。
戴维·希勒曾在卢旺达、贝尔格兰德、阿富汗、伊拉克和耶路撒冷担任高级职务，为联合国效力。他说：“正如大家所说，如果没有联合国，你就不得不发明这样一个机构。”他现在是新西兰的影子外交部长。他说：“但是，它是不完美的，当然如此，大家也都知道是如此。”
在联合国今年秋季纪念自己创建七十周年之际，这些缺陷——以及联合国如何加以弥补的问题——成为首要问题。与此同时，该组织努力界定自己在21世纪的角色。
认为联合国臃肿而效率低下的西方国家和视之为不民主和被富国所把持的发展中国家之间的紧张关系在整个组织中产生涟漪，与此同时，不断膨胀的开支问题迫使该组织推行改革。
甚至在考虑到通胀因素情况下，联合国的年度开支也是50年代初的40倍。该组织宪章包括17个专门机构、14个基金会和拥有17个部门、雇用着4.1万人的秘书处。
联合国的经常预算每两年经过一次商定，用于支付联合国的行政管理费用——包括令人垂涎的每日津贴，这种津贴使其许多官僚的报酬远远超过美国公务员。这项预算二十年来已经增加了一倍多，达到54亿美元。
但是，这却只是总支出的一小部分。维和费用每年再消耗90亿美元，有12万维和部队主要部署在非洲。一些维和任务已经持续了十多年。此外，还有来自单个国家政府的自愿捐款。这些捐款用于资助很大一部分救灾和开发工作，以及联合国儿童基金会等机构。二十五年来，这种捐款增加了6倍，达到288亿美元。然而，甚至在这一水平上，一些机构也警告说，它们正在濒临破产情况下运行
甚至在二十年来开支飙升4倍情况下，联合国今年的总支出仍然只有纽约市750亿美元预算的一半左右。
加雷思·埃文斯是澳大利亚前外长，也是联合国管理方式的严厉批评者。他说：“若论一个机构在表现最佳情况下令人兴奋，但却在表现最差情况下令人非常失望，我发现非联合国莫属。”他说，他推进联合国改革的努力“是我曾努力做的任何事情当中差不多最为堂吉诃德式的和最为一事无成的”。
这种情绪是外交官和联合国官员的普遍感觉。
英国前国际发展大臣瓦莱丽·阿莫斯说，联合国在兑现英国的援助方面是可贵的盟友，但却对其效率低下表示遗憾。
阿莫斯女士说：“人们对联合国官僚主义作风过于严重和解决发展问题过于缓慢感到担忧。我认为，这是迄今为止依然存在的对联合国的批评之一，自从成立以来，联合国变得越来越大。许多组织具有相互重叠的任务。它已经变成在许多方面相当笨拙的一个组织。”
海伦·克拉克是联合国开发计划署（UNDP）署长，也是联合国最有权势的女士。她作为新西兰总理从外部与该组织打交道。她说，作为一个小国的领导人，她珍视能够利用联合国的规模和资源来实现新西兰的援助计划，如在2004年的海啸之后为印尼提供紧急援助。
但是，六年前一旦开始在联合国开发计划署工作，她却感到不以为然。她说：“我到来时，这个组织开始实施有史以来的第一项战略计划已经一年稍多一点。由此看来，现代管理和现代战略规划在联合国姗姗来迟。”克拉克笑着说，呈交给她的这项计划在目标方面十分笼统，因而没有任何意义。
希勒在加入联合国之前曾经领导“拯救索马里、卢旺达和斯里兰卡儿童”组织。他说，联合国的长处在于他所说的该组织的“庄严”。各国政府虽然可以拒绝接受非政府组织的意见，但联合国却是不容忽视的。而且联合国强大的后勤实力，如世界粮食计划署的空运能力，也是任何私营组织所无法比拟的。
但他说，联合国受到“无能”和繁文缛节的拖累。他说：“这是一个官僚主义十分严重的组织，在许多年里一直没有改变。其体制反复重叠。对我来说，找到适当的人才，这是联合国的罗塞塔石碑。一旦我对其加以破解，就意味着我可以按照应有的方式利用该组织，无论其结构如何，因为这种结构从某种意义上讲始终都会保护无能的人。”
十年前，联合国发表了有关改革的最持久的报告。一个委员会——其主席分别由莫桑比克总理、挪威首相和巴基斯坦总理担任，包括了当时的英国财政大臣戈登·布朗——编写了一份具有毁灭性的文件。文件提出了种种批评意见，认为联合国令其应该帮助的人们十分失望。其在发展方面的工作被认为“往往是四分五裂的和虚弱的”；其治理工作被描述为“效率与效能低下”。
报告说，联合国在牺牲兑现成果而确定目标方面的低级趣味使最贫穷和最脆弱的国家感到失望。报告还批评联合国的许多计划的筹款体制。在其中，官员们不得不逐年向各国政府乞讨经费，因而使计划工作困难重重。
报告说：“组织之间的合作由于筹款方面的竞争、完成使命方面的进展缓慢与过时的业务做法而受到阻碍。在一些部门，如水务和能源部门，20多个联合国机构都很活跃，相互竞争有限的资源，却没有一项明确的协作框架。30多个联合国机构和计划署都在环境应对方面拥有利益。”
该组织已经变得十分庞大，因而有时其运营给自己造成不利。批评者指出，大批辅助人员正在进行没有得到明确界定的工作。工作人员的开支占一些联合国机构支出的2/3以上。一位官员说：“绩效管理是一个笑话。大家几乎全都获得‘良好’的评估。”
联合国严重分裂，以致每个机构都有自己的IT系统。
这份改革报告指出，联合国在60个国家的大约1/3的活动按每个机构计算，预算不到200万美元。这意味着，她们仅仅能够应付开设办事处的开支。
报告建议实施范围广泛的改革，以按照一项称为“统一兑现”的计划促进协作的加强与效率的提高。这包括在一个国家中处于一位官员管理下的众多联合国机构，并且与这些国家的政府进行更为密切的合作，因为这些国家的政府往往根本不晓得联合国在做什么。
潘基文回忆说，他童年时代曾经使用联合国儿童基金会提供的书籍学习，就是在一家人在20世纪50年代他的祖国韩国的第一场联合国主导下的战争期间被迫逃离之后。他对本报记者说，迅速的变革正在发生，“统一兑现”计划则是变革的核心。
他说：“今天的联合国与七十年前截然不同。因此，十分重要的是，联合国必须改变，并使自己适应不断变化的情况。联合国一直在改变，这种改变现在十分急剧。我在联合国各个机构之间看到了类似的情况，例如在供水问题上。联合国组织中的统一兑现、一致合作，这就是我的行政当局的主要推动力，我一直与所有不同的机构、基金会和计划署保持接触，以使我们能够‘统一兑现’。”
但是，另外一些人不这样看。一项试验计划在8个国家推出，被认为是成功的。但是，范围更为广泛的改革从未到来。
这份改革报告的执行主任是阿德南·阿明。他是肯尼亚发展经济学家，曾任首席执行官协调委员会主席。该委员会代表所有联合国计划署，以及世界银行和国际货币基金组织等相关组织。他说，报告提出的改变虽然“基本上是好主意”，但却没有产生报告的作者所希望的影响。
他说：“这份报告导致了联合国内部撰写的大量报告，其中许多都是世界上的其他人所难以理解的，因为报告使用的专门术语。虽然我认为已经取得了逐步的进展，但我并不认为，我们可以说联合国的办事方式已经发生了根本改变。”
阿明说，联合国虽然为自己确定了更多的目标，但却未能关注这份报告所提出的有关缺乏工作成果的警告。
他说：“我们现在遇到另一种指标与目标成倍增加的问题。这是有关需要完成的任务的一项十分全面的评估，但是围绕着这些指标与目标，却毫无操作上的明确性。由谁来做？谁来加以监督？谁来负责？这些目标本身给人印象十分深刻，但却缺乏在联合国应当做什么问题上的说明。”
“我们的工作仍然严重分裂。世界各国有大约1200个联合国办事处。有100个国家中，每个国家都有10多个联合国办事处。办事处的预算有800或900万美元，工作人员为5人。一半的钱用于办事处的运营开支，剩下实际上微不足道的资金用于制定计划等重要活动。鉴于今天正在发生的情况，寥寥几百万美元乃是杯水车薪。”
改革所受到的阻碍来自不同方向。一些联合国机构抵制改革。
克拉克主持联合国发展集团的工作。该集团是各个联合国主要机构所组成的一个联盟组织。她在组织中负责实施统一兑现计划。她说：“当我开始了解统一兑现计划神秘的复杂之处时，有一种批评，即该计划非常官僚化，而且一味地注重过程。我必须说，我相信，这些批评有些道理。”
她实行了一项称为标准作业程序的制度。她说，这项制度旨在“不使整体合作努力被湮没在过程之中”。她说：“这并不容易，因为有很多不同机构参与，它们多年来都开发了自己的程序和工作方式。只有经过漫长而耐心的谈判，才获得了标准作业程序。这是不能下令的，因为没有人有权下令。”
但阻碍改革的更大障碍也许来自于联合国成员国本身。
阿莫斯离开英国政府之后，成为联合国负责人道主义事务的副秘书长。
她说：“我认为，人们没有充分重视一个事实，就是联合国是由193个成员国组成的机构。各个成员国是从截然不同的角度看待改革议程的。我在近处所目睹的情况之一就是，比如说，如果有一个联合国机构设在一个特定的国家，你试图对其加以改革，使之合理化等等，这个国家往往会坚决反对挪用任何资源。”
“即使你说你想裁减几个工作人员，因为把他们安排在某个别的地方比较合理，也会有非常激烈的游说活动，对此表示反对。”
当编写改革报告的委员会试图就自己所建议的一些改革达成一致意见时，阿明遇到了这种问题。
他说：“只要你触及任何使命，即使十分微不足道，其背后也必定会有来自成员国的一两个坚决的支持者。经过一年的十分痛苦的协商过程，变得十分明显的是，没有许多政治上可能获得成功的事情可做，我们最终撤销了两个很小的机构，创建了一个大得多的机构。”
一位外交官提到，纽约联合国总部的印刷厂的故事。这是数字时代的一种日益严重的过时现象。2012年，该厂在桑迪飓风发生时被水湮没，于是官员们抓住机会要将其关闭，取消60个工作岗位。尽管受到影响的人们获得许诺，即他们可以在联合国其他部门工作，也有来自反对撤销任何职位的一批发展中国家的强烈抵制。
改革派力主对处理联合国就业人数的80个不同的机构进行大幅度裁减，但却再次遭遇抵制。他们质疑是否需要在纽约和日内瓦等费用高昂的城市保持大量的日常行政管理工作岗位。他们问道，为什么聘用获得高薪待遇的侨民——这种待遇使之获得高昂报酬，能够为子女支付私立学校的教育费用。
承担主要开支的各国往往把属于134个成员国当中的77国集团的穷国描绘成对现代化的阻力和改革的主要障碍。
但是，77国集团国家却说，在口口声声提高效率和采用现代管理方法背后，富裕国家正在加强对联合国的控制。
印度是77国集团的主要成员国。印度驻联合国大使阿索克·库马尔·穆克奇说，富裕国家以效率的名义获取了高级职位。
他说：“如果看一看联合国秘书处，它是被工业发达国家所把持，因为这些国家是主要的预算支付国，它们获得了秘书处的大部分职位，即管理职位。关键问题是，认为77国集团是一个障碍是不公平的，因为77国集团在联合国秘书处总体上被边缘化。”
克拉克由于改革联合国开发计划署而受到称赞。她被认为是潘基文可能的继任者和联合国可能的第一位女性秘书长。尽管在各个地区轮流担任这项职务方面存在的勾心斗角是一大障碍。这位新西兰人由于努力推行改革受到一些西方外交官的赞扬。他们说，这些改革使联合国开发计划署的效率得到提高。
77国集团对此有不同看法。它批评它所说的由来自该计划署应该为其提供服务的发展中国家的人选担任的管理职位越来越少。穆克奇说，这个问题越来越多地在联合国开发计划署的委员会会议上提出。
他说：“如果在联合国开发计划署的结构内部，在一直到高级管理层的管理层次上没有发展中国家人员，那么这个机构就不会了解自己在其中运作的各国的精神气质。”
职位竞争是联合国内部持续存在的紧张关系的一个根源。阿莫斯说：“成员国为获得特定的职位进行大量的游说活动。对于所发生的、不仅争夺高级职位，而且争夺整个体制内部职位的游说活动之多，我感到非常吃惊。”
“在这个拥有193个成员国的组织中，如何反思成员国的多样性，并保持一个任人唯贤的体制，对联合国来说是一项重大挑战。我们必须放弃一种想法，就是问题牵扯到安排能够以某种方式为特定国家管理一项议程的人选。”
一位联合国高级官员说，正在分配职位方面，政治斗争继续发挥着重要作用。
他说：“虽然应该任人唯贤，但事实是，如果某个国家，就是你出于政治或经济原因需要使之继续支持你的国家想要让你安排自己的一个人担任某项职位，那么如果这件事不会把事情搞得太糟，你有时就会照办。有时这个人很能干。即使他们无能，你最终也只不过是绕开他们进行工作而已。”
“这的确意味着，有些人看来不特别胜任工作，或者工作不十分努力。但也有一些人很能干，于是带动其他人一起工作。”
虽然各大国对发展中国家坚持要求一位官员所说的“给孩子们活干”表示不满，但它们的所作所为并没有什么不同。阿莫斯说：“安理会常任理事国全都期望安排来自本国的高级人士参加联合国工作。”
美国把持联合国儿童基金会和世界粮食计划署。中国管理着联合国经济和社会事务部。俄罗斯主管刑事犯罪。
阿莫斯曾经担任的人道主义事务部负责人被认为是英国的领地。她的前任是英国人，继任人也是。这一职位使英国理所当然的感觉暴露无遗。
英国首相卡梅伦仅仅提出一个人选担任联合国的这项职位，即他的前卫生大臣安德鲁·兰斯利。潘基文要求他至少提名三人，最终获得任命的是英国国际发展部前大臣斯蒂芬·奥布莱恩。虽然卡梅伦的第一人选没有如愿以偿，但这项职位仍然掌握在英国手中。
经费和人员裁减所引发的最激烈的对抗发生在人们所说的联合国第五委员会。该委员会负责监管预算和行政管理工作。由于该委员会对所有成员国开放，其决策也是依据简单多数，所以它是77国集团发挥最大影响力的地方。
一位官员说：“有大规模的争斗。”他描述了美国、欧盟、日本和澳大利亚主张削减预算，解决效率低下问题和裁减职位，而77国集团则被描绘成希望增加开支和让自己国家获得更多职位。
联合国最大的出资国对该委员会的看法是刻薄的，视之为由对联合国开支贡献微乎其微、但却不仅决定着秘书处，而且决定着维和行动预算的国家管理。
各种官员和外交官哀叹都缺乏有主见的领导。虽然他们在一定程度上看好秘书长潘基文，但他是联合国安理会常任理事国的产物。
一位高级官员说：“如能看到一位强有力的秘书长发挥影响力会是极好的事情。我们大家都这样说，但却知道我们有朝一日获得这样一位秘书长的可能性极小，因为不安排能干的人选担任秘书长十分符合强大成员国的利益。它们想要安排自己能够影响和游说的人选担任秘书长。”
由此产生了许多人认为的联合国21世纪改革的真正障碍——其最强有力的机构仍然锁定在1945年。
五个常任理事国，即战胜德国和日本的各国，通过否决权保持着控制权。尽管美国、英国，尤其是法国大力主张实现联合国现代化，但它们没有显示出任何愿望要放弃自己有时以完全由政治利益主导的方式行使的权力。美国一直行使安理会否决权来保护以色列，使之免受批评，这样做的次数超过了其他成员国所投的否决票的总和。最近，俄罗斯和中国动用否决权阻止联合国对叙利亚进行干预。
世界第二人口大国印度力主扩大安理会，以便把另外六个拥有否决权的常任理事国和几个非常任理事国包括在内。印度驻联合国大使穆克奇说，他的国家几年来一直力主就能够为谈判奠定基础的一份文件达成协议。
他说：“令人难以置信的是，在联合国中，由于该组织产生有关它所应对的所有其他领域问题的谈判文本，但在安理会改革领域，它却未能提出一项文本。”
各国对实施更为广泛的改革的要求看来是微弱的。
阿莫斯问道：“一种议论究竟哪里去了，就是说2015年及其以后时期，联合国的宗旨是什么？联合国的核心活动应该是什么？应该获得联合国经常拨款的很大部分的活动应该是什么？”
（翻译：清华大学公共管理学院兼职研究员、新华社副译审尹宏毅）
