范和生 李三辉:论乡村基层社会治理的主要问题

选择字号:   本文共阅读 613 次 更新时间:2015-09-22 09:04:33

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范和生   李三辉  
多样化和复杂化的乡村社会现实需要多元利益主体达成合作,施展多样化的治理手段,单靠以家族为中心的传统乡村治理或以法律和政府行政命令为手段的国家治理都不适用于当前的乡村社会转型。乡村社会治理主体应该包括乡镇政府、村党支部、村民委员会、村民个人以及各种民间社会组织。多元化的利益主体扮演着不同的治理角色,拥有不同的治理手段。政府是乡村社会治理的指导主体。乡镇政府是国家政权的最后一层,是传达和贯彻中央及省市县政策的重要一环,也是乡村社会建设的最直接引领者。在乡村社会的基础设施建设、公共服务提供等方面,乡镇政府应给予支持;在乡村社会的整体规划、发展方向上,乡镇政府应以村民组织为中介同村民进行协商合作,发挥指导作用;在乡村社会的管控上,乡镇政府应把握好分寸,维护村民的自治权,只做原则性控制。村党支部和村委会是乡村社会治理的协调主体。它们作为村民和政府的联结纽带,是协调村民意愿同国家政策的重要载体,是平衡“乡政”和“村治”的关键点。在处理乡村治理问题和基层矛盾上,村党支部和村委会能运用法律、行政、道义、文化等多种手段来调和各方利益,维护乡村社会稳定,推进乡村社会发展。村民是乡村社会治理的建设和管理主体。不可否认,村民自治是乡村社会治理的最终归属。也唯有村民真正了解村庄实际,村民不仅是乡村社会的建设者,更是乡村社会治理效果的直接体验者。乡村发展同每个村民息息相关,村民在村庄建设上理当具有自主权。民间组织是乡村社会治理中的支持主体。乡村社会存在着宗教组织、经济组织、环保协会等组织形式,它们在乡村社会治理中发挥着思想教化、规范社会行为、协调人际关系、促进社会认同、推进文化发展等作用。基于中国乡村社会的基本现实,当前乡村社会势必实行多元化的治理主体模式,治理主体通过相互协商、合作来推进乡村社会治理。

  

   三、乡村基层社会治理的层级问题

   (一)治理:治国理念的革新

   “治理”理念最早形成于20世纪末,其覆盖范围十分广泛。根据全球治理委员会的定义,治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和;治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且选择联合行动的持续过程[6]。考究治理和管理,二者在覆盖范围、参与主体、职能目的、运转方式等方面都存在着较大区别。具而言之,管理是从上而下、一元单向的;治理强调政府、市场和社会的共同参与,是多元利益主体围绕治理目标展开的协调互动过程。由此可见,治理概念注重多元化的分散治理主体,力求实现多边互动的合作效果。

   国家治理体系的提出有其历史发展过程。传统社会里,国家和人民的关系是统治关系;伴随着政治文明的发展,国家统治演化为国家管理;现今中国推行国家治理。国家统治或国家管理都有很强的国家管社会、管民众的意向,政府人员容易产生高高在上的掌权观念,这从根本上违背了为人民服务的宗旨,也是民众到政府部门频频遭遇“三难”(门难进、脸难看、事难办)处境的原因之一。而革新后的“国家治理体系”注重治国主体的多元化,抛弃了唯政府这一单独主体的做法,人民、社会组织都是国家治理的参与者。治理这一提法的改变不单是文字的变动,更重要的是提法背后的理念变迁。

   国家对社会治理也有一个认识的变化,历经了管理社会、社会管理、社会治理的发展过程。2003年,“社会建设和管理”作为五个统筹之一在党的十六届三中全会被提出;2007年,党的十七大倡导“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局;2013年,党的十八届三中全会首次提出“创新社会治理”。十年间,“社会治理”就替代了“社会管理”,社会各个层面都注入了治理理念,如政府治理、社会治理、市场治理、生态治理等,这一过渡意味着治国思路在社会层面上由“管制”转向“治理”,进而实现了从统治国家、管理国家到治理国家的跨越。

   (二)乡村基层社会治理:国家治理体系的一个重要次级

   国家治理体系是一个制度体系,分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。俞可平将国家治理体系界定为规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序,其规范对象涵盖了行政行为、市场行为和社会行为。他在论述中指出,现代国家治理体系的三个最重要次级分别是政府治理、市场治理和社会治理[7]。我们进一步认为,国家治理体系应包括纵向横向两个方面。纵向治理体系包括中央、地方和基层社会管理体系,其中各自功能可概括为中央主导、地方推进、基层实施;横向治理体系包括依法治国、以德治国和社会管理三位一体的治理体系,其中依法治国是基础,以德治国是保障(国家治理从心开始),社会管理是核心。值得注意的是,纵向是中央到地方到基层的自上而下的治理体系,基层社会治理是国家治理体系的执行和实施环节,也是社会治理发挥功效或造成恶果的场域,基层的稳定与否关系着国家、社会的和谐稳定。从横向上看,社会管理处于国家治理体系的核心地位,它更多地表现在基层治理方面。

   加强和创新社会治理的重点在基层,关键在基层,难点也在基层。基层社会这一环节在维护大局稳定的总体中是基础性存在,因此,基层中凸显出来的社会矛盾的解决就显得必要且紧迫。然而,如何进行解决?要化解矛盾必然要通过基层社会治理。社会治理要达到的效果是实现社会的稳定和良性运行,而有效国家治理的基础和目的正是社会稳定。“判断一个社会稳定与否,不在于有没有社会矛盾或利益冲突,关键在于这个社会是否存在一个能把不稳定因素控制在‘有序’范围内的社会机制。”[8]如何打牢乡村基层社会治理这一基础,需要我们协调乡村社会治理中的关系,建设多元化的乡村社会治理主体。具言之,既要依靠强大政府的指导力,也要增强社会的治理力量;充分挖掘乡镇政府、村党支部、村民委员会、村民个人以及各种民间组织的治理潜能,构建多元化的治理主体,维护乡村社会的稳定和发展,真正打牢基层社会治理的基础。乡村社会治理的效果直接影响基层社会的运行状态,而实施社会治理的举措调整着社会整体结构,统一于国家治理体系之中。

   创新社会治理是一个系统性工程,它涉及政治、经济、文化、社会等各个领域。它不仅在微观意义上对民众社会关系、生活状态、社会认同施加影响,更涉及宏观层面的制度创新、政策制定、规则完善,这些宏观层面的实施必然要通过国家来完成,这就决定了基层社会治理必定要纳入到国家治理体系。从这个意义上讲,国家治理才是社会整体稳定的主导把握。国家治理包含了保障社会和市场秩序;预防和应对各种社会风险;调节、消除社会纠纷和冲突;关注和服务流动务工人员、农村留守人群等特殊群体;规范和导引基于互联网的“虚拟社区”以及类似场域[9]。正因于此,党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化定为全面深化改革的总目标[10]。不难理解,国家治理能力就是国家对内对外维护国家安全、满足人民需求、实现可持续发展、开辟人民幸福生活道路的能力。要实现有效的国家治理,社会治理是必不可少的一环,社会治理要达到的效果是实现社会的稳定和良性运行,而有效国家治理的基础和目的正是社会稳定。总之,现代的国家治理体系是一个整体性、动态运行和有机协调的制度系统。社会治理同国家治理和社会稳定的关系是密切的,在推进国家治理现代化中维护社会大局稳定,在社会稳定中创新社会治理、完善国家治理体系。

  

   参考文献:

   [1]程又中,张勇.城乡基层治理:使之走出困境的政府责任[J].社会主义研究,2009,(4):1-9.

   [2]郭风英.“国家—社会”视野中的社会治理体制创新研究[J].社会主义研究,2013,(6):70-75.

   [3]秦晖.传统十论——本土社会的制度、文化及其变革[M].上海:复旦大学出版社,2003:7.

   [4]李传喜.建构性共同体:村落社会管理秩序的现时性解读——基于浙江省T市Y村旧村改造实践的分析[J].南都学坛(人文社会科学学刊),2011,(4):105-109.

   [5]董颖鑫.社会变迁与乡村治理转型——基于村民自治对乡村典型政治影响的分析[J].求实,2013,(8):60-63.

   [6]麻宝斌,任晓春.从社会管理到社会治理:挑战与变革[J].学习与探索,2011,(3):95-99.

   [7]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线,2014,(1):5-8.

   [8]刘中起,张广利.新形势下多元化解社会矛盾的新型机制研究[J].学术探索,2009,(4):23-28.

   [9]光明日报.推进国家治理体系和治理能力现代化[EB/OL].(2013-11-15)[2014-05-10].http://news.gmw.cn/2013-11/15/content_9493225_3.htm.

  

   作者简介:

   范和生,安徽大学 社会与政治学院 安徽 合肥 230601;李三辉,安徽大学 社会调查研究中心,安徽 合肥 230601 范和生(1961- ),男,安徽合肥人,安徽大学社会与政治学院副院长,教授;李三辉(1988- ),男,河南商丘人,安徽大学社会调查研究中心研究人员。

   标题注释:

   国家社会科学基金项目(10BSH013);《安徽蓝皮书:安徽社会发展报告》(“十二五”国家重点图书出版规划项目)。

  

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文章来源:《广西社会科学》2015年第1期

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