姜志勇:从两个角度反思当前改革的动力机制

选择字号:   本文共阅读 743 次 更新时间:2015-09-20 15:40:21

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姜志勇  

    

   核心提示:十八届三中全会之后,我国迅速建立了一套改革体制,不过,从动力机制运行角度来看,改革体制的动力机制存在动力源单一、作用方向单一、控制力弱、阻力多样化、连贯性要看地方的态度等问题。而事实上,改革远不止如此简单,不仅要考虑改革体制,更要考虑行政体制,中国的改革是行政主导型,其推动力量主要是借助行政的力量,因此动力机制的有效性要放到整个行政体制的背景中进行思考。

   当前,我国经济增速回落,下行压力持续增大,稳增长成为政府面临的首要难题。对于如何促进经济发展,如何进一步释放经济增长和发展的动力,政府把希望寄予在改革上,并明确提出向深化改革要动力,不过改革在为经济发展提供动力的同时,自身的动力又来自哪里?

   这一轮改革已经进行一年多,在取得成绩的同时,也遭遇了阻力和难题,这其中改革的落实问题越发显得突出,已经不仅是落实是否积极的问题,而是落实走样、“玩花样”的问题。在八月下旬的国务院常务会议上,李克强总理详细批评了地方简政放权中的“玩花样”现象。这种现象的原因除了既得利益者不愿放权让利外,更主要的是地方改革动力不足,动力不足以冲破阻力。

   改革需要动力,只有动力够足,改革才能不断的往前走,否则就会半路停下来,甚至发动不了。习近平总书记在中央深改组第十五次会议上说,“对改革遇到的新情况新问题,要及时研究、提出对策、积极化解。”因此,在动力问题成为改革关键问题的时候,对这一轮改革的动力机制进行思考,对于今后的改革具有重要意义。

   当前改革动力机制特点

   十八届三中全会之后,我国迅速建立了一套改革体制,之所以用“改革体制”来形容,因为它涉及改革的人员、机构、权利、方向、方案、监督、控制等,几乎囊括了改革的所有重要方面。这一轮改革和三十年前的改革比起来,最大的特点是自觉性、顶层设计强,三十年前的改革很多都是意外事件触发的,也没有系统的改革方案,很多改革思路都是边改边设计,这一轮改革正鉴于此,才在改革之初就建立了一套系统的改革体制,并把改革方案设计放到了优先位置。具体到动力机制上,其特点主要体现在三个方面:

   第一,动力源主要是党委政府。党委政府处于动力源的中心,且越是上级的党委政府越处于动力源的前端,中央是改革的首要推动力,这一轮改革就是由中央主动推动的,在十八大之前,外界不知道中央会再次掀起一场大规模的改革。在改革的机构设置上,各级各地的深改组既是改革的落实者,更是本地改革的动力源,如果他们不主动推动改革,那么本地的改革动力肯定不足。上级又是下级改革的动力来源,下级的很多改革都是上级推动的,特别是很多和本级政府利益攸关的改革,中央政府有责任推动全国的改革,为其提供动力。

   第二,力的作用方向主要是从上往下。改革先由最高层发动,然后通过最高层往下推动,一级推一级。比如财税体制改革,先由中央深改组开会讨论通过,甚至需要政治局审议,中央的审议既决定了改革的方向、方案,也决定了改革的时间和步骤,在中央的推动下,具体负责的部门则起草具体的改革方案,待具体方案出台后,则进一步的推动地方各级政府落实。自下往上的力的运动则没有较好的保障机制,也缺乏足够的自下往上的推动力,这也和动力源主要在政府,特别是高层政府有关。

   第三,控制力大而不强。在改革的控制力方面,改革体制里面有明确规定,例如,改革方案要顶层设计,下级不能抢跑,也不能在落实上拖后退;改革有时间表,什么时间开展什么改革,以及什么时候完成都有规定;改革有督导机制,上级会对下级的改革开展情况进行检查和督促。通过这些机制,上级对于下级的改革开展情况应该具有比较强的控制力了,可以有效的让下级按照上级的部署和要求来开展改革,但实际情况比这要糟,改革的控制力也是这一轮改革最需要关注的问题,虽然有很多机制,但下级在落实过程中积极性不高,甚至出现“玩花样”的现象。

   从力学角度看动力机制的影响因素

   按照力学原理,力的运行要实现且持续,需要有动力源、方向及控制力,但在运行过程中会受到阻力、消耗、连贯性等因素影响。对于改革来说,改革的动力机制要有效发挥作用,也必须考虑这些因素,而事实上改革在这些方面已经遇到了难题。

   第一,阻力来源多样化,且隐蔽性强。改革的阻力,除了利益受损者、利益集团的正面抵抗外,还有更多、隐蔽性更强的来源。例如,有些人对改革的关注点和期望与政府推动的改革不一致,就可能对改革进行批评和质疑,这其中最明显的是那些期望推动政治体制改革的人;有些人虽然不是利益受损者,但改革对他们也没有直接的好处,甚至可能因为推动改革而得罪人,就可能对改革持消极态度,这里面政府机关人员可能数量较多,地方官员之所以不太积极推动改革很大原因是不愿意做没有好处、且得罪人的事情。改革是一场战役,但又不像战役那样明确知道敌人在哪里,很多时候改革的敌人都不会公开反对改革,而是以极其隐蔽的方式来干扰改革。

   第二,自上而下推动中消耗明显。力首先在高层发动,自上而下向基层作用,这之间消耗明显。这种消耗可以分为两个方面:一是力的大小消耗了,越往下,改革的氛围越淡,中央对基层的改革控制越小,对基层来说上级政府的态度远比中央的改革任务重要;二是力的方向可能发生偏离,上文的行政审批改革“玩花样”现象很能说明问题,这也是上有政策、下有对策的原因。

   第三,力的连贯性存在挑战。虽然力是自上往下作用的,但这种作用存在几个节点,就是各级政府的态度,如果各级政府态度不积极,甚至抵制,那么力在这个节点是要放缓,甚至停止的。这种现象历史的改革比较多,中央的改革措施受到地方政府的抵制,最后不了了之,例如张居正的一条鞭法。

   第四,第一推动力问题。在行政主导型的改革中,中央扮演了改革动力源的作用,不过按照力学原理,这个动力源谁来发动?也即谁来推动中央推动改革,这是第一推动力问题。当中央面临重重利益阻扰、进行重重考量的时候,甚至出现保守倾向的时候,谁来推动其推动改革。历史经验很关注这点,如在戊戌变法中,实际掌握权力的慈禧太后倾向保守,其对改革没有兴趣,改革就只能夭折;在王安石变法中,皇帝一旦不支持变法,改革的动力就会丧失。

   从行政体制角度看动力机制的影响因素

   上面从改革体制的角度,着眼于力的运行,对动力机制进行了分析,可以看出,动力机制存在动力源单一、作用方向单一、控制力弱、阻力多样化、连贯性要看地方的态度等问题。而事实上,改革远不止如此简单,不仅要考虑改革体制,更要考虑行政体制,中国的改革是行政主导型,其推动力量主要是借助行政的力量,因此动力机制的有效性要放到整个行政体制的背景中进行思考。从目前理论界的讨论来看,顶层设计的改革,其动力机制要运行良好受到几个方面因素的影响。

   第一,行政体制的上下联动度。顶层设计的改革是理性化的产物,其方向、方案、时间都有严密的设计,但这样理性化的方案要落实需要上下联动度非常高的行政体制,这在体制的设计上没有问题,但政府又是由具体的人组成,其个人的情感、情绪、利益都能影响到政府的行为,特别是在地方政府本身就有自身利益诉求的时候。

   第二,顶层设计与基层实际的契合度。中国地域广大,各地差别很大,顶层设计的改革如何与各地的实际情况相符合,这是对改革者的考验。如果改革方案与地方的实际情况不符合,或差别很大,那么可以想象基层干部改革的动力会怎样。历史上,诸如王安石、张居正的变法,之所以在地方受到抵制,主要就是这个原因,特别是王安石的青苗法。

   第三,行政体制的封闭性和改革动力要求的开放性。改革体制的建立,使得这一轮改革能够少走弯路,比如对改革和法治关系的强调,但是体制建立后就有其封闭性、排他性,所以这一轮改革也会遇到新问题,其中关键就是行政主导型的改革如何吸纳其他改革力量的问题,其他群体的改革要求如何整合的问题,社会大众如何参与到政府官员主导的改革的问题。

   鉴于以上分析,可以从几个方面完善改革动力机制。首先,调整控制力,高层要聚焦于方向,只要方向符合,制定方案的事情可以由其他层级完成,甚至可以直接采纳基层的方案;其次,通过调整控制力,培养其他动力源,比如基层的动力源,要调动基层的积极性,让其自成动力,必须改变其在改革中的被动状态,让他们可以自主的制定改革方案,例如公车改革方案,而不是接受整齐划一的上级方案;再次,力的作用方向上,要改变单一运行方向,要纵横交错的运行,也即是说,可以中央推动地方,也可以地方推动中央,还可以同级之间竞争,互相推动;最后,要尽快的重用促进派,把那些真正在想改革、促改革的人使用起来,这需要组织部门改变用人导向,真正把改革放在各级政府工作考核的核心地位。

    

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