户波江二:日本国宪法的60年与宪法修改问题

选择字号:   本文共阅读 305 次 更新时间:2015-09-15 22:03:54

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户波江二  

   【摘要】二战之后制定的日本国宪法一直存在着被强加宪法论与自主制定宪法论的争论。保守派政治家出于现实政治需要,一直围绕宪法第9条主张修改宪法,并促成了国民投票法案的通过和教育基本法的修改。宪法修改应该使宪法的基本原理与现实发展相契合并有利于宪法的发展,而绝不能悖逆于宪法原理,弱化宪法的存在意义。战后的日本政治史可以说是“宪法固定化”的过程。要不要修改宪法,对于哪些条款进行怎样的修改,应该由国民来做决定。

   【关键词】日本国宪法 宪法修改 国民投票法 教育基本法

  

   引言

   二战之后制定并于1947年5月3日实施的日本国宪法,是一部以国民主权、人权保障、和平主义为基本原理的杰出宪法,是支撑战后日本政治和社会发展的基本法。可以说,在现实的政治中,日本国宪法未必是建立于国民合意基础之上的,相反它受到了来自于宪法修改论的攻击。在战后的日本政治中一直处于执政党地位的自民党中的保守政治家们,围绕宪法第9条一直在对日本国宪法进行着批判。而且自民党的安倍晋三内阁①高举宪法修改论,将其作为优先课题之一。

   我下面的演讲将回顾日本国宪法60年的历史,考察战后日本的政治和宪法之间是怎样互相影响或对立的,并通过日本国宪法来谈一下宪法对于现代国家的意义。

  

   一、战后日本宪法史的考察视点

   (一)日本国宪法的草案制定者是GHQ②——被强加宪法论、自主制定宪法论

   日本立宪国家体制的确立,始自二战之后日本国宪法的制定。在此之前,日本的宪法是明治宪法,该宪法以权力统归于天皇的天皇主权为原则,但以宪法来制约天皇权力的思想却极其匮乏,实际上也不可能从中发现有效的权力制约途径。在军国主义时代,由于无法阻止军部的横行,日本后来走上了战争之路。

   1945年(昭和20年)8月14日,日本接受《波茨坦宣言》,对联合国无条件投降,二战结束。之后,日本处于联合国军的占领之下。作为占领政策的一环,与财阀解体、农地改革等民主化政策同时起步,明治宪法的修改也提上了日程。

   对明治宪法的修改起初是在日本政府的主导下进行的。为了起草宪法修正案,1945年10月成立的币原内阁成立了以国务大臣松本丞治为委员长的宪法问题调查委员会(以下称松本委员会)。松本委员会对于天皇总揽统治权的大原则未加修改,修改的主要内容仅是强化议会对天皇和政府的控制,向议会权力强大的英国式议会君主制转型。经过3个月审议而制定出的草案坚持维护国体的方针,仅仅停留在对明治宪法加以修补的程度,距离根本性的宪法修改还相差甚远。

   1946年2月1日,获悉松本草案概要的占领军总司令部(General Headquarters)对该草案内容之保守大为失望,于是放弃了让日本来制定草案的想法,决定由总司令部自己来起草宪法草案。总司令部的草案(亦称麦克阿瑟草案)到2月10日仅用8天时间起草了出来,并于2月13日交给了日本政府。当时的日本政府虽然对草案内容的民主性非常抵触,但知道无法拒绝接受总司令部的草案,于是决定以总司令部草案为基础来制定宪法修正案。其后,直接将从总司令部草案翻译过来的“宪法修改草案”作为明治宪法的修正案提交到第90届帝国议会(1946年6~10月)审议,帝国议会经若干修改后通过,并于1947年5月3日开始施行。

   由此可见,日本国宪法是以GHQ制定的原案为基础,按照GHQ的指示制定出来的。因而,有人站在批判日本国宪法的政治立场上,主张该宪法是被强迫制定的“被强加宪法论”,倡导“自主宪法制定论”。这种日本国宪法批判论尤其受到那些对战前以天皇为中心的国家体制抱有热忱的保守政治家们的支持,与之相关,战后一直掌握政权的自民党的基本方针就是“自主制定宪法”的思想③。

   (二)日本国宪法的基本原理是自由、民主、和平——保守派的冷淡

   1947年的日本国宪法是一部立足于自由、民主主义、和平的优秀宪法。日本国宪法的基本原理是国民主权(民主主义)、尊重基本人权(自由)、和平主义。日本在战后重建之初,否定了战前天皇专制体制,开辟了通向民主政治之路。战前的权威主义政府以及警察和军部对人权的蹂躏被清除,基本人权得到了切实的保障。更为重要的是,基于对过去侵略战争的反省,日本国宪法第9条规定了“放弃战争”和“不保留战争力量”,以示和平的决心。

   遗憾的是,日本国宪法如此高远的理想在1945年那个时候并不是由日本国民自己想出来的,而是因为有GHQ的指教才成为可能。但是,日本国宪法的基本原理正在作为一个普遍原理而被国际社会所接受。日本国宪法在立足于那些普遍原理的同时,进一步宣布“不保留战争力量”,以示彻底的和平愿望。而且,虽然保留天皇制,天皇的地位仅仅是个象征,完全不具有政治性的权能。可以说,日本国宪法的内容以及后来国民对该宪法的支持,保证了其自身的正当性。

   然而更为遗憾的是,这样的一部日本国宪法,对于自民党特别是保守派政治家们而言,不过是一个障碍物。特别是随着日本设立自卫队再次发展军事力量,其与日本国宪法第9条所规定的“不保留战争力量”之间出现了矛盾。而且,保守派政治家们并不想将自由和民主主义作为日本社会的根基,而是谋求将国家、天皇、日本的传统尤其是天皇作为根基。因而,他们不能不对日本国宪法抱持冷淡态度。2006年9月,安倍晋三出任日本首相后,在国会做的施政方针演讲时曾提出的“宪法修改”目标,就是基于这一保守思想。

   (三)宪法(修改)的最大争点是宪法第9条

   关于日本国宪法的修改,最大的争论焦点是第9条,所以在此稍做详细说明。

   日本国宪法第9条第1款规定,“日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平,永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或使用武力作为解决国际争端的手段”,宣布“放弃战争”;同时该条第2款规定,“为达到前项目的,不保持陆海空军及其他战争力量(日语原文是“战力”),不承认国家的交战权”,规定了“不保留战争力量”、“否认交战权”之内容。在这条规定之中,就法律意义而言最重要的是“不保留战争力量”,因为禁止拥有军队就从正面冲击了自卫队的合宪性。另外,自1990年以来,日本国宪法第9条是否禁止“集体自卫权”的行使一直成为重要的争论焦点,按照政府(内阁法制局)的解释,在宪法上虽然未禁止保留集体自卫权,但其行使是被禁止的。

   对于宪法第9条的创意者到底是当时的首相币原喜重郎,还是麦克阿瑟?存在争论。然而,不论是哪一位,有一点是没有疑问的,那就是对战争深恶痛绝的日本国民由发誓“决不再战”而做出了“放弃战争”和“不保留战争力量”的选择。日本国宪法第9条宣布非武装中立,与当时美国的意见也是一致的。然而,随着美国与苏联之间东西冷战局面的加剧,美国变更了对日政策,转而采取了将日本编入西方阵营的政策。1950年,朝鲜战争爆发,美国让日本再次发展军事力量,日本为此设立了自卫队的前身警察预备队,1954年又正式组建自卫队,这就造成了与宪法第9条相矛盾的现实情况。因而,宪法第9条和自卫队的问题就成为了战后宪法史上最大的论争。

   如果对照宪法第9条的文字表述和宪法制定者的原意,自卫队的存在应被判断为违宪。故而,要设立自卫队,就应修改宪法。然而,政府(自民党)却回避了政治对立的激化,在不修改宪法第9条的前提下,通过对自卫权的解释来说明自卫队的合宪性,以所谓“解释改宪”的方法来说明自卫队存在的正当性。即:对于突发性的不当侵犯,国家有保卫本国自卫权的权力,对此,日本国宪法第9条并没有予以放弃;宪法并不禁止在行使自卫权方面拥有必要的最小限度的实力,此种“为了自卫所必需的最小限度的实力”并不属于日本国宪法第9条所禁止保留的“战争力量”。至今,政府一直通过此种解释来使自卫队的存在正当化,然而到了1990年后,该解释却自身出现了矛盾。

   1990年,伊拉克入侵科威特,爆发了海湾战争,日本当时就出现了可否向海外派遣自卫队的问题。按照政府的解释,自卫队是为了自卫所必需的最小限度的军事力量,然而尽管本国没有受到攻击,却向海外派遣自卫队参战,就应属于宪法上所禁止的“集体自卫权行使”,因此,自卫队的海外派遣被搁置起来。这一事件发生后,主张修改宪法第9条的论调又一次高涨了起来。

   修改日本国宪法第9条,是宪法修改论急于突破的争点。宪法修改论最重要的意图就是修改第9条,因此,对于反对修改宪法的护宪论来说,最重要的战线就是“死守”宪法第9条。现在,护宪、改宪的中心争点仍是宪法第9条,今后也是如此。

   (四)20世纪60~90年代以经济为中心的政治——宪法修改问题被置于脑后

   宪法问题是围绕修宪还是护宪的政治性争论,在战后日本的宪法政治中并没有被经常的讨论。相反,在战后的宪法政治史上,宪法问题在政治上被置于脑后。1960年修改日美安全保障条约④的动荡期过后,政治的中心转向了发展经济。同时,政府(自民党)将宪法修改问题搁置起来。其目的是为了回避围绕宪法修改的国民对立和政治混乱等不利因素,同时还是政府自信地认为能够在不修改日本国宪法第9条的前提下,通过对第9条的解释来克服问题。

   1960年后,日本经过60~70年代的高度经济增长、70年代后半期的石油危机、80年代的日美贸易摩擦等等,已发展成为了“经济大国”。其间,虽然发生了自卫队问题、劳动问题、教育问题、大学问题、社会福利问题等各种各样的宪法问题,但这些都未达到国民内部意见对立的大论争的程度。在此意义上说,这是一个宪法没有被社会普遍关注的时期。

   这一时期,日本的政治民主化可以说基本上没有什么进展。议会中的政党分布继续着自民党与在野党对立的图景,在野党除了为首的社会党,还有共产党、民社党、公明党等。尽管是多党制,但是自民党持续掌握着政权。虽然自民党的执政通过日本国宪法所规定的民主选举过程获得了正当化,自民党的政治被纳入了宪法的轨道,但是,政治的现实状况与民主政治还相距甚远。政策的决定实质上是由官僚来操作的,自民党议员(政治家)自己并不去做政治决定。政治家们为了选票和钞票而奔走,屡屡发生诸如洛克希德事件(1975年)⑤、里库路特事件(1988年)⑥、佐川事件(1990年)⑦之类的贪污渎职事件。

   (五)护宪论和改宪论的对立——扭曲现象

   在思考护宪、改宪之争时必须注意的是,主张维护宪法的是谁,主张修改宪法的是谁。首先,主张修改宪法的,是战后一直掌握着政权的自民党。自民党一方面强调自由和民主主义的重要性,主张西方政治、经济体制的优越;另一方面却又对以自由民主为基本价值、立足于西欧立宪主义的日本国宪法采取敌对的态度,其立党的方针高唱修宪论。而且,尽管其自身统治的正当性是通过日本国宪法所制定的国民主权和选举、议会政治、议院内阁制的程序而获得的,但却轻视、批评日本国宪法。而站在护宪论立场上的是在野党,特别是带有社会主义旋律的社会党。即:社会党采取的是拥护以西欧资本主义为基石的日本国宪法的态度。在这一点上,日本战后的护宪论与修宪论之间的对立,存在着奇怪的“扭曲现象”。

而且,护宪、改宪的对立问题,起因于对日本国宪法的不同评价,同时,这也是关于作为二战发动国的战争责任的问题。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政法论丛》(济南)2008年3期

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