姜明安:完善法治体系 建设法治国家

选择字号:   本文共阅读 996 次 更新时间:2015-09-13 23:56:18

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姜明安 (进入专栏)  

  

   本卷付梓之际,正值中共十八届四中全会闭幕之时。十八届四中全会专题研究依法治国问题,并就这一问题作出专门决定(即《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,以下简称《决定》),这在中共中央历届全会的历史上是空前的。这一事件意味着中国社会正在进入一个新的历史阶段——国家治理法治化阶段。为适应这一新的历史阶段的到来和为加快这一历史进程做出我们应有的贡献,我们公法学者有必要认真学习四中全会的决定,并对这一决定予以正确的理解和向社会作出准确的解读。为此,本卷卷首语即专门就四中全会《决定》提出的推进法治国家建设的若干重要举措的含意和实现途径进行一些初步的探讨和解读。[1]

  

   (一)关于建设中国特色社会主义法治体系

   四中全会《决定》指出,全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。

   这是在中央文件中第一次提出“中国特色社会主义法治体系”的概念。什么是“法治体系”?在我们过去的法律文献和法学著述中只有“法律体系”或“法制体系”的提法,而很少有或几乎没有“法治体系”的提法。“法治体系”与“法律体系”“法制体系”有什么区别?首先,法律体系、法制体系是相对静态的,而法治体系是相对动态的。法律是指载有法律规范的书面文件,法制是指法律和制度的总称,而法治则是指运用法律和制度治理国家、治理社会。其次,法律体系、法制体系的“法”包括规范公民行为、社会生活和市场秩序的法,也包括规范国家、政府、政党治理行为的法,但规范公民行为、社会生活和市场秩序的法是其最大最主要的部分,而法治体系的“法”主要是指规范国家、政府、政党治理行为的法,也就是说,法治的“法”主要是指治官的法。再次,法律体系、法制体系相对于法治体系,前者是手段,后者是目的。完善法律体系和法制体系是为建设法治体系和法治国家服务的。

   法治体系包括哪些内容?《决定》列出了五个子体系或分体系:法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。法律规范体系和党内法规体系都是法治的基础和前提。没有完善的法律,一个国家不可能实现法治,没有完善的国法和党规,在我们中国不可能实现法治。在中国实现法治,之所以不仅要有完善的国法(法律规范体系),还要有完善的党规(党内法规体系),因为中国共产党在中国整个政治经济生活中具有领导地位,直接行使国家重大问题决策权以及“党管军队”、“党管干部”、“党管意识形态”等公权力。从而执政党既要依国法执政,也要依党规管党和执政。党规服从国法,补充国法,党规主要规范执政党内部的组织和活动。直接规范执政公权力行为的党规,在条件成熟时,应通过国家立法程序转化为国法。

   法治实施体系对于法治有着决定性的作用。因为“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”,而法律的实施关键在于建设法治政府,推进政府依法定职能、权限、程序行政。为此,必须完善行政组织法、行政程序法和行政责任法。政府的机构、职能、权限必须由法律(组织法)规定而不是由政府自己制定的“三定方案”或“三定办法”规定,“权力清单”必须建立在法律的基础上,而不应由政府自己给自己授权。在法律实施体系中,政府依法定程序行政比依法定职能、权限行政更重要。为此,必须抓紧制定行政程序法,保证政府公正、公开、公平行使公权力,防止和扼制其滥用权力和腐败。

   法治监督体系对于法治的运行也是至关重要的。法治监督体系主要包括六大环节:首先是人大监督,这是最重要的监督。人大和人大常委会最经常使用的监督方式应是对官员的质询。但是长期以来我们却很少使用它,刘志军这么腐败,把很多国家重大工程批给一个几乎没有文化的老太太去做,我们的人大和人大常委会竟没有质询过他一次。如果我们把质询这个方式用起来,加上电视转播,腐败分子还敢像现在这么嚣张么?法治监督体系的其他几个环节分别是纪委监察监督、审计监督、行政机关内部的督察监督、舆论监督和司法监督。司法对公权力最重要的监督形式是行政诉讼。但行政诉讼这种监督的应有作用现在没有得到有效的发挥。主要原因是地方当局的干预。地方政府违法征收、违法拆迁、对假冒伪劣食品、环境污染不闻不问,老百姓告到法院,法院不敢受理,不敢依法判决。由此可见,司法体制改革必须加大步伐,加快步伐。

   法治保障系统主要包括四大环节:一是法治人才队伍;二是法律纠纷、争议化解机制;三是国民的法治理念和法治文化;四是党的领导。关于法治人才队伍,《决定》提出要“加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设,畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道,推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,完善法律职业准入制度,建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度,健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制,完善职业保障体系。加强法律服务队伍建设,增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性,构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。创新法治人才培养机制,形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系,推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头脑,培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量”。关于法律纠纷、争议化解机制,《决定》提出要“健全依法维权和化解纠纷机制,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”。关于国民的法治理念和法治文化,《决定》提出“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”。因此,“必须弘扬社会主义法治精神,建设社会主义法治文化,增强全社会厉行法治的积极性和主动性,形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。推动全社会树立法治意识,深入开展法治宣传教育,把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容”。关于党对法治的领导,《决定》提出党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。“必须加强和改进党对法治工作的领导,把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。坚持依法执政,各级领导干部要带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。健全党领导依法治国的制度和工作机制,完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序,加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调,完善党委依法决策机制”。

   以上五个子体系即构成四中全会《决定》提出的中国特色社会主义法治体系的总体框架。笔者认为,实现建设这个总体系及其五个子体系的目标和任务,将为我国全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴的中国梦构建雄厚的基础和提供坚实的保障。

  

   (二)关于依法治国必须首先依宪治国

   四中全会《决定》提出,坚持依法治国首先要坚持依宪治国。

   什么是“依宪治国”?为什么说坚持依法治国首先要坚持依宪治国?怎样坚持依宪治国?这是我们贯彻四中全会精神,执行四中全会确立的依法治国的目标和任务必须首先明确的问题。

   依宪治国,从字面含义上讲,就是依照宪法治理国家。依宪治国作为一种治国理念和治国方略,则包含以下五层含义:

   其一,国家的国体、政体和根本制度,如人民主权和人民代表大会制度、中央和地方国家机构职权划分制度、民族平等制度、社会主义市场经济制度、人格尊严和人权保障制度等,均由宪法或宪法性法律确定,任何执掌国家公权力的机关、组织或个人均不得做出有违或有损宪法确定的国体、政体和根本制度的行为。

   其二,国家机构依宪法设置,国家机构的职权划分由宪法或宪法性法律确定,任何执掌国家公权力的机关、组织或个人不得在宪法规定的国家机构外另设机构或行使宪法或宪法性法律未授予的职权。例如,《中华人民共和国国务院组织法》即是宪法性法律,该法第9条规定,国务院各部设部长一人,副部长二至四人。各委员会设主任一人,副主任二至四人,委员五至十人。现在许多部委副职均超过四人,从而是不符合依法治国、依宪治国的原则的。四中全会后,根据依法治国、依宪治国的理念,这种现象应逐步纠正。

   其三,一切法律、行政法规、地方性法规和执政党党内法规都不得同宪法相抵触,任何与宪法相抵触的法律、法规都应通过法定途径和法定程序撤销或宣布无效。例如,现已废止的《收容遣送条例》、《城市房屋拆迁条例》、《劳动教养条例》都是与宪法和宪法性法律(如《立法法》)相抵触的。根据依宪治国的要求,这些《条例》早就应依法定途径和法定程序撤销。

   其四,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法,一切违反宪法的行为都应通过法定途径和法定程序予以追究。

   其五,任何组织或者个人,都不得有超越宪法的特权,任何超越宪法特权的制度,都应通过法定途径和法定程序予以废除,任何超越宪法特权的行为,都应通过法定途径和法定程序予以查处。例如,过去我们一些地方领导干部,其出行无论是否有安全保卫需要,一律警车开道,限制道路上其他车辆通行,其到访公共场所,即让警察清场,不让公众出入。这些行为显然是超越宪法、法律的特权,违反了宪法规定的平等原则。今后依法治国、依宪治国,即不应再允许这样做。

   依宪治国的含义如此。那么,接下来的问题是:四中全会的《决定》为什么说坚持依法治国首先要坚持依宪治国呢?笔者认为,坚持依法治国首先要坚持依宪治国主要理由有三:

   其一,宪法是法,而且不是一般的法。宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力。习近平同志在关于四中全会的说明中指出,“法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威”。因此,依法治国的“法”自然包括宪法,而且首先是宪法。

   其二,宪法与一般法律相比,规定的是国体、政体、国家根本制度、公民的基本权利和义务、国家机构、国家与公民的关系,国家机构的相互关系等与国家治理最密切相关的事项,调整的是与国家治理最密切相关的社会关系。因此,治国首先要依宪法,而非首先依民法、刑法、经济法、社会法等一般法律,尽管治国也要依民法和刑法等其他法律。但宪法无疑是第一位的。

   其三,宪法相较于一般法律、法规,具有最大的稳定性,其制定和修改都必须经过特别的程序,它是国家一切法律、法规的准据,从而要保证国家法制的统一和国家的稳定,依法治国就必须首先坚持依宪治国。当然,宪法的稳定性也不是绝对的。随着国家社会经济的发展,国家宪法也有必要适时修改,但这种修改必须经过严格的程序,保证其最大限度地反映和体现最广大人民的利益和意志。正是宪法相较于一般法律法规的具有这种最大的稳定性和反映民意的这种最广泛性,保证了国家的最大稳定性。因此,坚持依法治国必须首先坚持依宪治国。

   宪法既然在依法治国中有这么重要的地位,那么,我们应怎样坚持和实现依宪治国呢?笔者认为,要坚持和实现依宪治国,其主要途径和措施有五:

   其一,不断培养全体国民的宪法观念,特别是培养各级领导干部依宪治国的理念。必须纠正当下一些国民和政府官员不把宪法视为“法”的认识误区。为此,四中全会确定,将每年十二月四日定为国家宪法日,在全社会普遍开展宪法教育,弘扬宪法精神,并建立宪法宣誓制度:凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员就职时应公开向宪法宣誓。

其二,健全和完善宪法实施机制,促进各级国家机关及其公职人员,特别是领导干部依宪行使公权力。立法机关要在立法草案审查、审议时即审查和确保每一项立法都符合和体现宪法精神,(点击此处阅读下一页)

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