《中共的治理与适应:比较的视野》导论

选择字号:   本文共阅读 1043 次 更新时间:2015-09-13 23:44:17

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托马斯·海贝勒   安晓波  
然而,在中国,稳定与合法性均是相对的:高增长率或许不能永远持续下去,政治体系高度碎片化,贫富差距和社会冲突都在加剧。绩效危机或价值变迁均有可能导致合法性流失。 因而,长远看来,单单经济增长本身并不能确保持续性的稳定和合法性。即便是党的领导层也不能排除失去合法性的风险——假如它无法满足民众的要求的话(比如治理的改善)。这就是为何中共在大约十年前提出一个新目标的原因所在,即构建和谐社会与“和谐合法性”(harmonious legitimacy)。在执政党的眼中,这样一来,政策便能适应民众的要求,社会利益得以协调,通过财富与资产的再分配实现社会正义。此外,政党—国家还提出了一系列改革倡议,以改善“社会管理”并实现“社会和谐”的目标。至于这些努力能否成功还有待观察。 政治领导层在操作层面的失误是无法避免的,比如,错误的政策决定就有可能对中国的发展、稳定与合法性带来致命后果。

   尽管中国政党—国家体系的稳定与合法性基于特定的“发展主义”(developmentalism)概念之上,但还是有很多普通民众,甚至官员支持进行政治改革。根据《环球时报》2012年进行的一次民意调查(该调查结果刊登在党报《人民日报》上),来自18个城市的1200位受访者中,有88.4%的人支持这样的改革。

   从近期和中期来看,中国不可能发生政权更迭。即便是政治领域的一些“重大改革”,比如完全独立的司法体系或是分权体系,都不太可能发生。有可能发生改革的领域是政治制度化以及治理的改善。赵穗生谈到政治改革是“由效率驱动的”,这就意味着,改革的目的是为了进一步推动中国的经济和社会发展并提升现有体系的效率。 这些改革的内容或许包括:(从中央到地方)党与政府的行为更加透明、提高民众在权力制衡方面的参与度、为社会组织提供参与“社会管理”和服务供给的更大空间、公布高级官员和人大代表的收入、上级行政部门对下级干部更为严厉的考核、废除劳教制度以及强化对现行法律的遵从。

   然而,我们应当意识到,政治体系的崩溃既不会自动发生,也不必然会给中国带来稳定的民主:现在的转型进程的条件太过困难复杂,并且,不同的社会阶层与地区之间存在着太过冲突的利益。推翻中共统治的结果或许很可能是政治动乱、精英内部权力争斗、漫长的经济危机,甚至是法西斯专政或军事独裁。这不仅会给亚洲,也会给全球体系和世界经济,带来严重的后果。

  

   本书的主要内容

   在这种背景下,更为重要的是,要充分理解21世纪中国政治适应性和创造性的前提条件、限度与潜能。本书收录的文章对于这场复杂进程中的相关面向进行了宽泛的讨论:先是讨论中共政治与意识形态变迁,随后则是分析地方政府行为体,最后将社会视角也纳入进来。本论文集的三大部分为我们理解中国政治体系过去的适应历程提供了论证,同时也使得我们更加清楚它在未来所面临的挑战。

   本书的第一部分共有四篇文章,均以中共政治、意识形态变迁以及政权的合法性为主题。

   中共十八届三中全会首次将“推进国家治理体系和治理能力现代化”当作全面深化改革的总目标,这既是为了应对日益严重的治理挑战,克服局部出现的治理危机,也是对改革开放35年来政治改革成功经验的总结。中共拒绝走西方的政治发展道路,没有引入多党竞争、三权分立和全民普选,但却成功地维持了转型时期的社会稳定,并且取得了举世瞩目的经济成就。俞可平认为,一个重要的原因,就是在没有改变基本政治制度的前提下,进行了重大的治理改革,例如推进依法治国、扩大公共参与、强调科学决策、提高政治透明、改善公共服务和强化政府责任。这既大大增强了国家的治理能力,也明显改善了国家治理的状况。因此,俞可平的文章简要考察了中共现行的干部教育培训体制、规划、功能和主要特征,着重分析了这一体制对于改善中共各级干部的素质、增强中共的执政能力和国家治理能力的重要作用和意义。他的结论是,中共的干部教育培训体系是中国国家治理体系的重要内容,一方面,推进中国国家治理体系和治理能力现代化,势必要求中共干部教育培训体系的现代化;另一方面,中共干部教育培训体系未来的改革创新,又在很大程度上将有助于推进中国共产党自身的现代化和中国国家治理的现代化。

   中国不仅具有不同于西方的独特的政治体制,而且中共的执政体制和执政方式也非常独特。中共从不隐晦自己是一党执政的体制,绝不模仿西方国家的多党竞争。那么,中共是如何卓有成效地领导这么一个庞大的、处于急速转型中的国家的呢?一个极其重要的、但鲜为外人所知的机制,就是各种各样的“领导小组”、“协调小组”和“工作小组”。陈玲在其《中国高层领导小组的运作机制及其演化》一文中,从国家治理体系和政策过程两个角度专门考察了中国高层领导小组的运作机制。陈玲的研究为回答“弹性威权主义”为何在中国富有顽强的生命力,提供了一个全新的分析视角。通过对中央财经领导小组和国务院科技教育领导小组的案例研究,她发现,高层领导小组是高层政治家和行政官员进行集体决策的机构,其职能定位和运作机制是一种正式的次级制度。领导小组嵌入正式的机构设置和运行机制,并创造出新的行政秩序和问责方式,以适应特定事项的治理。在陈玲看来,中共的领导小组是中国适应性治理和共识型决策的实现机制,其实现机制就是通过一系列制度性的、结构化的方式来达成政策共识。

   亚当·普沃斯基的《政党—国家?——苏联与中国的党、国家与经济改革》一文开门见山地提出了这样一个问题,即为何政党—国家体系在前苏联崩溃了,但却在中国取得了成功?在他看来,中共在施加控制时展现出了相当程度的自我克制(self?restraint),这就使得(党的)代理人能够进行试错,可以从实践中学习,进而能够推广那些(被实践证明是)有效的政策。为了适应这些变化,党自身也被改造了:党员资格越来越向不同群体开放(“三个代表”);领导层的更替得以制度化;离任的领导人不再能够确定接任者,接任者要经过精心安排的广泛协商过程被选择出来,尽管协商过程本身仍旧不透明。最后,尽管存在日益增长的不平等与腐败,成功的经济转型也激发了公众的支持。因此,中国的政党—国家体系得到了强化而非弱化,这恰恰是由于那些决定稀缺资源如何分配的决策,那些影响每个人福祉的决策,甚至包括党自身,都不再处于党的控制之下了。

   尽管在西方政治学中意识形态常常被认为是过时的东西,但是,在《意识形态适应性与回应困境:十八大后中国共产党的意识形态创新》一文中,何必教授(Heike Holbig)却认为这种观点远非事实。基于大卫·毕瑟姆(David Beetham)的相关论述,何必认为,对于一个政治体系而言,意识形态履行着三大关键性的合法性功能:(1)为政治权威的合法来源提供规范性论证;(2)为适当的绩效(proper performance)与公共利益的保护提供规范性论证;(3)争取公众的同意(public mobilization of consent)。然而,上述每一方面都有可能为统治者带来特定的困境,包括回应困境、政绩困境与动员困境。何必细致入微地为我们展现了,现领导层如何通过更新党的意识形态来应对这些危机。这包括她所说的“意识形态时序工程”技巧(art of chrono?ideological engineering):一方面,回忆遥远过去所遭受的艰辛;另一方面,将“成功”投射到长远的未来,并在此基础上发展起一套日益牢固的主导叙事话语,进而为现在的政策和改革提供意识形态论证。

   总的看来,本书第一部分的文章表明,要理解威权主义在中国的适应性和韧性,研究者必须探究党的内部运行与它的意识形态之间的复杂关系。正是通过意识形态,党得以教育核心的干部群体,而后者是中国治理的最为关键的行为体。

   本书的第二部分以地方政府与干部作为分析的中心。改革开放使得中国与世界的关系发生了历史性变化。杨雪冬专门分析了“国际因素、合法化机制与地方治理创新”。他认为,国际因素已经成为推动国内治理变革的不可忽视因素。国际因素介入地方治理,是以利益、制度、信息等多种形式出现的,通常以两种方式推动地方治理创新:一是在结构上,国际因素的介入和参与,提高了地方治理主体的多样性,有可能形成新的治理力量;二是在运行上,国际因素会给本地治理问题的解决带来可供参考和借鉴的新的治理理念、机制、方法和手段,推动地方治理创新的实践。他借助三个案例分析了利益、制度和知识三种类型国际因素介入地方治理创新的过程、产生的影响。在这个过程中,地方的国际化水平也在提升,即使偏远的地方也不再封闭孤立,通过人员流动、经济联系、信息传播等多种方式与外部世界不断扩大和加深联系,形成了开放的地方治理状态。来自国外的利益、制度和知识信息等多种因素通过各种渠道影响或者直接参与到地方治理过程中,并且成为推动地方治理创新发生和持续的重要变量。他的结论是,随着地方和社会自主性的提高,地方合法化机制和社会合法化机制对于国际因素产生的实际效果影响更大,也会与国家合法化机制产生矛盾。提高国家合法化机制的开放性和包容度有助于减少合法化机制之间的矛盾和冲突。

   在《发展主义与中国地方政府的战略行为体:近期调研的初步发现》一文中,海贝勒和舒耕德提出了两个观点:第一,在理解现今中国地方政府的政治权力与决策过程方面,地方政府法团主义模型仍旧是有用的。地方政府法团主义模型是地方政府发展主义(local state developmentalism)的一个变种,后者由戴慕珍(Jean Oi)等人在20世纪90年代所提出。近些年,私营经济对于地方经济发展的重要性日益增强,进而增强了私营企业家相对于地方政府的谈判能力,因此,地方政府与私营企业家之间的关系变得更加扁平化。然而,同样明显的是,即便是在那些私营部门发展很成功的地方,私营企业家也要受到一种与地方政府的象征性关系(如果不是庇护关系)的限制,他们无力也不愿挑战地方政府。总之,与打破这种强加的“安排”相比,地方政府法团主义为他们带来了更多的利益。第二,两位作者提出了这样一个假定,即私营企业家还是呈现出了萌芽状态的集体行动和集体自觉,这或许是由跨空间的、分立的战略行动与相似的思维习惯(habitus)造就的。相似的思维习惯决定了私营企业家对自己的认知。

   在《“城镇化的大跃进?”:关于中国农村城镇化中的地方政治经济学》一文中,孟爱莲(Elena Meyer?Clement)指出,不仅仅是社会经济状况或地方领导的个人态度决定了不同的农村城市化策略。相反,她认为,应当更加重视县乡领导干部以及他们在政治体系中特定的权力地位。这种权力地位体现为程度不同的政治自由裁量权或是相对于上级政府的自主性,它源于各个省不同的农村发展策略以及各个地级市城市扩张策略,也受县乡主要干部的战略性努力的影响(strategic efforts)——利用手中的政策执行裁量权,他们一方面要回应地方的需求,另一方面也要满足省里和市里的要求。相应地,在引领城市化进程以及将相关政策适应于地方情况与民众要求方面,地方领导干部中间存在很大的差异。

在《“因地制宜”:中国农业转变政策的政策设计和执行》一文中,唐仁立(Rene Trappel)分析了那些旨在改造中国农业结构的政策的执行情况。更确切地说,文章致力于分析这样一个问题,即中央政府如何推进结构调整以及地方政府如何对中央的动议作出反应。文章由两个实证分析部分组成。第一部分的分析表明,尽管有了新的专门拨款计划,但是,中国地方政府的预算困难状况却仍在继续。大多数到位的资金只能用于有限的优先项目,这使得新的项目很难得到充足的资金。地方政府优先确定了一些改变农业状况的政策,在第二部分,作者分析了这些政策的有效性。作者指出,大多数致力于改变农业状况的政策都是以项目的形式推进的,(点击此处阅读下一页)

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