马岭:我国宪法解释的程序设计

选择字号:   本文共阅读 301 次 更新时间:2015-09-02 11:48:32

进入专题: 宪法解释   解释程序   提出解释   受理   解释效力  

马岭 (进入专栏)  

  


   内容提要:  我国宪法解释的主体主要是全国人大常委会,在特殊情况下也可以是全国人大。其提出者应包括国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、宪法委员会、60人以上的全国人大代表和代表团、省级和较大市的人大及其常委会以及社会团体、企业事业组织和个人等。法制工作委员会应对宪法解释请求做形式要件审查,同时成立宪法委员会做实质要件审查,但是否受理应由常委会决定。宪法解释的效力应在宪法之下,与基本法律平行,高于普通法律。

  

   主题词:  宪法解释  解释程序  提出解释  受理  解释效力

  

   党的十八届四中全会《决定》提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制。”1982年宪法赋予全国人大常委会有解释宪法的权力,但几十年来基本停留在规范层面上,因此宪法解释程序机制的启动在我国宪政史上将有重要的历史意义。

   要启动宪法解释程序机制,首先应制定《宪法解释法》,具体规定宪法解释的地位、方式、程序、效力等等。鉴于宪法已经明确规定宪法解释权属于全国人大常委会,因此,《宪法解释法》应由全国人大(而不是全国人大常委会)制定,以避免自己为自己立法,宪法解释的重要性也使其应当跻身于国家基本法律的位置。

  

   一、宪法解释的主体

  

   根据我国宪法第67条的规定,解释宪法的权力属于全国人大常委会,因此我国属于立法机关解释体制,这与大多数国家的司法机关解释体制(普通法院解释)、专门机关解释体制(宪法法院解释)有明显不同。立法机关解释的机制决定了其解释将以会议的形式而不是诉讼的形式进行,其程序将采用立法程序而不是司法程序。由于我国的立法机关既有立法权,又有宪法解释权和法律解释权,这使得宪法解释权和法律解释权不再具有制约立法权的功能,而主要起着“补充”立法的作用,彰显的主要是权力配合而非权力制衡的功能。

   全国人大常委会是宪法解释的唯一机关吗?我国宪法第62条规定,全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。这里的“决定”应做广义解释,既包括常委会的“决定”,也包括常委会通过的法律、条例、法律解释等等,总之常委会作出的所有具有法律效力的行为,全国人大都有权改变或者撤销,这是由全国人大与其常委会的关系决定的。[1]因此,对常委会的宪法解释,全国人大也应有权“改变或者撤销”。其中“撤销”是对常委会的解释行使否决权,但自己并不重新做解释,在这种情况下,常委会可以对同一条文再做解释,解释权仍然属于常委会;“改变”则是全国人大对常委会的解释不满意后,自己直接作出解释,在这种情况下,全国人大也有权行使宪法解释权。[2]因此,我国宪法解释权的主体有两个层次,一个是全国人大常委会,一个是全国人大,前者是常态性的,后者是特殊形态的。全国人大既有权“改变”也有权“撤销”常委会的解释,“改变”还是“撤销”由全国人大定夺。笔者认为,由于常委会的组成人员数量较少,人员相对精干,专业素质较高,因此它应当比全国人大拥有较强的宪法解释能力,当全国人大对常委会的解释不满意时,一般宜启用“撤销权”,而尽量少用“改变权”。

  

   二、宪法解释的范围

  

   由于采用立法机关解释宪法的体制,在一般情况下立法机关已经通过立法将宪法规范具体化了,因此宪法解释的范围事实上受到了较大的限制。

   尽管我国的宪法解释与法律解释都是全国人大常委会的权力,但二者还是有所不同。法律解释存在于法律实施中,而法律实施主要指的是司法和执法,通常由立法机关之外的机关(司法机关和执法机关)在实施法律中发现法律的有关规定不够明确或滞后于现实生活,进而提出法律解释的要求,这是通过实践发现法律的问题所在。宪法解释存在于宪法实施中,而宪法实施主要指的是立法,立法本身是制定规则而不是执行规则,不是在实践之后而是在实践之前把宪法的原则具体化为规则,因此立法机关不存在“在制定法律时”发现宪法需要细化的问题,立法机关的制定法律本身就是在细化宪法。当司法机关(或其它专门机关)具有宪法解释权时,其解释是对立法机关制定的法律的审查,以补充之或纠正之;当立法机关具有宪法解释权时,其解释是对自己制定的法律进行审查,以补充之或纠正之,这在逻辑上有一定的矛盾。

   《立法法》第45条规定的“法律解释”的范围是否可以作为“宪法解释”的参考?该条规定:“法律有以下情况之一的,由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。”把其中的“法律”改为“宪法”是否就可以了呢?在韩大元教授等起草的《中华人民共和国宪法解释程序法(专家建议稿)》中(以下简称《专家建议稿》),[3]其第6条〔解释的事由〕基本采用的是这种方式:“有下列情况之一的,全国人民代表大会常务委员会可以解释宪法:(一)宪法的规定需要进一步明确具体含义的;(二)宪法实施中出现新的情况,需要明确适用宪法依据的;(三)法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的。”其中第(一)、(二)款是移植《立法法》第45条的规定。笔者认为“宪法的规定需要进一步明确具体含义”时,这首先是人大的任务,主要通过“立法”而非“宪法解释”的途径来实现;如果立法也出现空白,一般可以通过“法律解释”予以弥补,而基本不用启动宪法解释机制。第(二)款,即“宪法实施中出现新的情况,需要明确适用宪法依据的”,由于宪法实施主要表现为立法,司法机关和执法机关一般不“需要明确适用宪法依据”,他们需要明确适用的是法律依据,“需要明确适用宪法依据”的是立法机关,因此宪法实施中“出现新的情况,需要明确适用宪法依据”时,一般也可以由立法者通过制定新的法律或修改补充原有法律来实现。第(三)种情况等于是违宪审查,当“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触”时,仅仅启动宪法解释程序是不够的,认为上述法律性文件可能与宪法相抵触的组织或个人不太可能只提出宪法解释而不提出审查法律性文件的要求,宪法解释机关也不太可能仅仅做宪法解释而对有关法律性文件是否抵触宪法不做审查,宪法解释一般都是蕴含在违宪审查中的。

   如此看来,宪法解释的“事由”究竟应该如何规定,还需要进一步研究论证。

  

   三、宪法解释的程序

  

   (1)宪法解释的提起

   关于宪法解释的提起者,可以适当参考《立法法》第46条对法律解释提起者的规定:“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”但宪法解释不应满足于此。

   我国宪法解释的提起者大致可分为四种类型。

   其一,全国人大常委会自己主动提出宪法解释。在《立法法》第46条的规定中,立法机关主动做出“法律解释”时,是由其“各专门委员会”提出的。在有关《专家建议稿》中,其第9条〔抽象审查性解释的请求主体〕中,立法机关主动提起宪法解释的主体不是“各专门委员会”,而是“60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团”。笔者认为,鉴于宪法解释比法律解释更为重要,应专门成立宪法委员会(设在全国人大及其常委会之下),它的工作包括提出宪法解释、对其他主体提出的宪法解释做初步审议、提出报告等;赋予“60人以上的全国人大代表或者一个代表团”提出宪法解释权是一个新举措,大方向是值得肯定的。

   其二,除人大以外的中央国家机关提起宪法解释。如国务院、中央军委、最高法院、最高检察院,它们是《立法法》第46条规定的法律解释的提起者,《专家建议稿》第9条〔抽象审查性解释的请求主体〕也规定它们是宪法解释的提起者:“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会,60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团,认为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。”[4]

   其三,有关地方机关提出宪法解释。省、自治区、直辖市的人大及其常委会依据《立法法》第46条的规定可以提出法律解释,《专家建议稿》第9条也规定它们有权提出宪法解释,笔者在肯定上述主体的同时,建议还赋予较大市的立法机关宪法解释的提起权,以发挥城市文明对现代社会宪政和法治建设的引领作用。

   其四,社会团体、企业事业组织以及个人提出宪法解释。《立法法》没有将“社会团体、企业事业组织以及公民”规定为法律解释的提起者,在《专家建议稿》中,“社会团体、企业事业组织以及公民”参与宪法解释启动程序的方式有两种,一是存在于“诉讼中”的,如其第10条〔具体审查性解释的请求主体〕规定:“当事人认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触,向人民法院书面提出的,而人民法院(或法官)认为确实存在抵触的,应裁定中止诉讼程序,提请最高人民法院,由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。”[5]当事人的提出权需经过在审法院(或法官)、最高法院的审查,这实际上赋予的是当事人在诉讼中拥有宪法解释的建议权而非提起权。二是《专家建议稿》第11条〔个人请求的条件〕赋予了个人在“诉讼后”的宪法解释提起权:“任何人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害,穷尽所有的法律途径仍得不到救济时,可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。全国人民代表大会常务委员会应当受理。”但该条文规定的主体仅限于“个人”,是否合适,有待商榷。这两个条文的内容总体上是符合宪政原则的,它们不仅有利于保障宪法的实施,是人民通过司法途径维护宪法的主要途径,而且也有利于“加强人权司法保障”,能更好地“保障人民群众参与司法”,是“依靠人民推进公正司法,通过公正司法维护人民权益”的表现。[6]

   (2)宪法解释请求的受理

   《立法法》只规定了立法中的受理程序,没有规定法律解释的受理程序,《专家建议稿》专门规定了宪法解释的受理程序,这是非常必要的。韩大元教授在解释《专家建议稿》中的抽象审查性解释时,指出“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会,60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团发现法律、法规等与宪法相抵触而提出请求的,应当受理。其他主体提出的,只能作为一种建议,全国人大常委会可以受理也可以不受理。”其中“其他主体”是指“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”的建议。[7]

《专家建议稿》第13条〔接收机构〕规定:“宪法解释的请求由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会接收。(点击此处阅读下一页)

进入 马岭 的专栏     进入专题: 宪法解释   解释程序   提出解释   受理   解释效力  

本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/91941.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。

2 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统