任中平 郜清攀:从“官本位”到“民本位”:人治社会向法治社会转型的必然选择

选择字号:   本文共阅读 420 次 更新时间:2015-09-01 23:14:00

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任中平 (进入专栏)   郜清攀  

    

   作为一种传统的政治制度安排和政治文化,官本位是封建专制社会所表现出来的特有现象。然而,尽管我国建立起了以民本位为核心的制度和理念,但由于人治传统的影响,在我国当前政治和社会的各个层面,仍旧存在着大量以官本位为特征的价值偏好和制度残余。并给我国的政治稳定和经济发展带来了极大的危害。因此,通过民本位破除官本位的制度和文化残余,树立民本位的现代价值共识,对于构建民主法治的现代政治文化,推进我国的政治文明建设无疑具有重要意义。

   一、官本位是人治社会的制度安排和文化现象

   所谓官本位,就是指“以官为本”的社会权力结构,以及一套与之相应的价值尺度。从结构意义上看,官本位以遵照和践行官员的意志作为国家制度安排的核心准则;从价值意义上看,官本位意味着将做官和升官作为社会意义的终极追求,并将官职按照大小在意义体系中进行价值排序。官本位既是人治社会得以生存和演变的基础,又是其政治文化的集中外在体现。

   (一)政治层面:官本位体现着人治社会专制集权的制度安排

   首先,官本位体现着人治社会自上而下的权力观。在各个层级上,官员的权力来源于上级的授予。这就意味着上级官员对下级官员拥有绝对的控制权,上级官员可以根据自己的意志选择或罢免相应的下级官员,下级官员绝对服从于上级的意志,并只对上级负责。这种权力自上而下的层层授予方式,体现着上级官员与下级官员之间的统治与被统治关系,由于民众居于权力阶梯的底层,因此,官本位也体现着人治社会中统治集团与人民大众之间的统治和被统治关系。一方面,这种权力自上而下的垂直授予滋生了以权力为尺度的等级特权,不同级别的官员就意味着不同等级的特权以及相应的特权待遇,这种等级特权通过自我界定形成一个封闭而排他性的利益群体;另一方面,以等级特权为依托,人治社会形成了各个级别官员之间的人身依附关系。以血缘、地缘、部门等纽带而形成的裙带关系嵌入到国家体制之中,将国家利益碎片化,并严重腐蚀着政治体系的合法性基础。

   其次,官本位也体现着权力使用者对资源的绝对掌控。人治社会中,官员的角色往往集人事权、财政权、司法权等权力于一身,垄断着权力的授予、决策和执行。官员拥有不受限制的绝对权力,也就意味着官员在对社会资源的汲取和分配过程中享有决定地位。这种决定地位的核心作用表现在政治体系对社会价值的控制和重构方面,即官员掌握着对社会意义体系的界定这一核心资源。由于官员的权力来源于自上而下的授予,人治社会必然会形成强制性的资源汲取和分配模式。因此,官本位体制下的社会或是处于离散状态,如封建专制社会所表现的那样,或是融入国家之中,如集权体制社会,而没有其独立存在的空间。权力的过度集中,以及权力对资源的垄断,极大增加了影响决策的诸多因素中官员角色的权重,并有可能使官员角色成为唯一的决定性因素。由于个人能力的有限以及不同官员角色能力的差异,因决策失误导致的资源浪费就在所难免。

   最后,官本位还体现着权力的行使不受制约。公共事务的决策以官员个人的意志为转移。如果说官员垄断权力的授予、决策和执行是官本位“集权特质”的一种外在表现,那么在权力的授予、决策和执行的过程中各个官员对手中权力的垄断行使则是官本位“集权特质”的另一种表现形式。官员根据自己的偏好使用手中的权力,这种权力以上级的权力为边界,除此之外不受任何其他因素的制约。“过度集权导致只有官对民进行自上而下单向控制关系的存在,而不可能存在民对官进行自下而上监督的正当法律关系的存在。”[1]个人出于需要与政府进行接触,官员对权力的垄断使这种接触变得无法回避。这也就不可避免地导致权力的滥用,在权力的授予、决策和执行过程中存在着大量以权谋私的现象。在此基础上,政治和社会系统自然会滋生出“重视权力”的偏好和倾向。官僚系统中一个职位低微的职员足可以运用手中的有限权力攫取大量的资源,“小官巨腐”现象的泛滥也就在所难免。

   (二)社会层面:官本位体现着人治社会的等级特权观念

   社会层面的官本位是政治层面官本位的自然延伸。由于权力的无限性质弥合了政治与社会之间的边界,将社会系统融入到政治系统之中,社会系统按照政治系统的结构和价值取向进行建构,使社会呈现出与政治层面相同的官本位结构和价值取向。

   首先,官本位使社会和政治两个层面的价值评价体系合二为一。“官阶”不仅是政治体系中等级地位的衡量标准,也是界定社会体系中社会地位的核心尺度,官阶的大小就代表着社会地位的大小。另一方面,官本位结构和价值取向从政治层面向社会层面的延伸,使社会体系呈现出类似的等级化特征。一切社会组织参照政治体系的等级模式进行地位排列,通过一套与政治体系相似的评价体系将社会行为主体纳入到大小不等的“官阶”之中,以表示不同的等级,以及与之相应的等级特权待遇。贯穿于政治和社会两个层面的级别以及相应的级别待遇将社会和政治两个层面的评价体系链接起来,并形成了人治社会中地位评价尺度的单一性和整体性。这也体现了在官本位的制度安排和价值取向下政治与社会的同构特质,社会本身缺乏独立的评价体系,并依附于单一的政治等级安排。社会组织中也不可避免地充斥着官本位的制度安排和价值取向,体现着大量的人治偏好。

   其次,官本位也体现在通过等级体系所表现出来的特权待遇上。“这种特权与特权主义集中表现为以‘官’的意志为转移的利益特权,公共权力的运行以‘官’的掌控者的利益和意志为最终的出发点和归宿。”[2]具体体现在“优先”和“免责”两个方面。一方面,拥有特权的等级群体享有资源分配的优先权,这种优先权的界定以社会和政治层面的等级地位为尺度,等级越高,优先权利就越大。由于权力使用者(既存在于政治系统之中,也存在与社会系统之内)享有权力授予、决策和执行的垄断地位,这就必然导致权力使用者通过权力按照自身的偏好攫取资源。另一方面,这种特权还体现为特权群体的行为不受约束。以等级地位为尺度,等级越高,免责的能力就越大。由于权力自上而下的单向度授予,官员角色享有治下的无限权力,除上级权力之外,不受任何其他非物质因素的刚性制约,法制在官本位的制度安排和价值偏好下往往沦为权力的附庸。权力制约机制的缺失使特权群体拥有强大的制度规避能力,在自身范围内人为地设立一个法律运行的盲区,从而形成了法制下“免责”的特权。

   最后,官本位还体现为政治与社会两个层面的等级特权之间的互构关系。政治体系中的等级特权与社会体系中的等级特权相互支撑,互为基础。无论是在政治体系中,还是在社会体系中,官员角色不仅通过纵向联系形成依附和支持关系,而且还通过横向联系结成派系联盟。这种纵向和横向的利益联动贯穿于整个政治和社会的各个领域,并形成了一个广泛存在的特权利益关系网络。通过资源共享和优势互补,这种特权利益关系网络力求实现自身利益的最大化。政治体系的官本位建构并支撑着社会体系的官本位,使社会体系呈现出集权、人治、等级特权的特征,而社会体系中的官本位反过来又为政治体系的官本位提供合法性基础,并成为官本位得以巩固的外部堡垒。政治系统与社会系统中的官本位相互支撑,相互构成,形成了官本位的权力结构和价值体系,使政治和社会系统都表现出顽固的保守倾向。这种特权利益关系网络是政治革新的最大障碍。

   (三)文化层面:官本位体现着人治社会“以官为本”的单一价值取向

   在官本位的权力结构和价值体系的基础之上,人治社会形成了特定的官本位文化。相对于官本位的制度安排和价值偏好,官本位文化的影响更加深远,它不仅体现在国家的政治生活之中,也表现在普通民众的日常行为当中。

   一方面,官本位文化体现着人治社会中个人价值与从政做官的高度融合。如上所述,政治与社会的同构特征使整个社会以官阶来建构自身的意义体系,社会系统中的个人以做官为最高的甚至是唯一的价值和行为准则。因此,官本位不仅体现着权力使用者对权力的绝对支配,而且也体现着对社会价值的垄断。官员的角色往往集“权力、财富与道德”等社会价值于一身,并成为人格崇拜的对象。社会价值体系以官阶来衡量个人的价值和贡献。官员角色的等级越高,不仅意味着拥有更加不受限制的权力,享有更充分的资源优先权和免责权,而且还意味着受到更高的社会尊重,以及由社会赋予的更高贵的人格形象和道德地位。这并非是由官员角色高贵的人格形象和道德地位赋予了其相应的权力和等级,而是由官员角色的权力和等级赋予了其高贵的人格形象和道德地位。以财富、道德等社会价值为尺度的评价体系与以权力、等级特权等政治价值为尺度的评价体系融为一体,并依附于后者,是官本位文化最显著地表现之一。

   另一方面,官本位文化还表现在人治社会“惟官是从”的行为偏好中。官员角色完美的人格形象使其成为万众瞩目的对象,其享有的权力、地位足以让觊觎这些社会和政治资源的人们垂涎三尺,而其“传奇故事”也成为街头巷尾人们时常议论的公共话题。出于既有的社会价值规范,人人都敬官、慕官,甚至“惟官是从”、“惟官是尊”,出于对权力的向往,人人都想做官,做大官;而出于对权力的畏惧,人人都又怕官。这种既敬官、慕官、又怕官、畏官的矛盾心理是官本位文化在政治和社会系统中的微观表现。人们以官员角色的意志为核心,对官员角色唯命是听,从他们的言行举止当中揣摩其心思,想尽一切办法来满足他们的利益,以期获得他们的肯定,进而满足自身的利益。在官本位的文化影响下,政治和社会体系衍生出“送礼文化”、“关系文化”、“酒场文化”等其他文化形态,并与官本位文化互为补充,从而严重腐蚀着政治和社会系统内原有的制度安排和价值规范。

   二、官本位对社会进步和社会发展具有严重危害

   鉴于官本位的上述特征,在我国当前的政治体系和社会体系中,官本位制度和文化残余的存在就不可避免地给我国社会政治的稳定、经济的发展以及文化的繁荣带来极其严重的危害。

   首先,官本位所滋生的权力腐败严重威胁着我国社会政治的稳定。在官本位的制度安排下,绝对权力的存在导致公共权力变成私人权力,使以权谋私的现象大量存在。腐败现象的产生必然建立在侵犯公共或私人利益的基础之上,这也就意味着腐败是对法治、公正、人权等现代价值的公然践踏。权力腐败常常导致特权利益群体的滋生,特权利益群体通过利益关系网络依附于政治和社会系统之中,通过自身的优势地位攫取大量非法利益,使国家正常的运作失灵,并严重削弱了政府的执政能力。此外,权力腐败还使精英群体与普通民众之间的对立情绪不断加深,精英群体和普通民众之间的张力不断扩大,导致社会认同的严重流失以及社会共识的断裂,使各种社会矛盾趋于尖锐化。因此,官本位所滋生的权力腐败导致民众对政府严重的信任危机,并威胁着执政党政权的合法性基础,进而对我国的社会政治稳定构成直接的威胁。

   其次,官本位所造成的资源垄断严重制约着我国经济的发展。对权力的垄断往往意味着对资源的垄断。在官本位的制度安排下,官员拥有绝对的权力,也就垄断着各种国家和社会资源,官员的个人意志在政治决策过程中往往具有决定意义。由于对官员自身素质和意志的过分依赖,这种官本位体制势必会对国家和社会资源造成巨大的损失和浪费。一方面,各种人力、物力、财力等社会资源都涌入政治体系,不仅导致了经济发展对政治决策的严重依赖,而且还使经济发展的自身动力不足。另一方面,对官员的过分依赖使政治生活中“一把手”现象严重,官员独断专行,根据其个人的意志和偏好做出决策,使政治决策充斥着随意性。这种不计成本、不计后果的决策方式往往导致国家和社会大量的人力、物力和财力损失。因此,由官本位产生的资源垄断对我国造成了巨大的经济损失,并严重制约着我国经济的发展。

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