朱军:中国经济社会转型中的民族问题与民族事务治理

——以国家治理能力为分析视角
选择字号:   本文共阅读 857 次 更新时间:2015-08-20 08:45:04

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朱军  
7%;2011年,中国城镇人口占总人口的比重首次超过50%,中国进入以城市社会为主的新成长阶段。(24)较快的经济社会转型促使中国进入了矛盾凸显期。据统计资料显示,从1993年到2003年间,群体性事件数量由1万起增加到6万起,参与人数也由约73万人增加到约307万人,2008-2009年更是群体性事件频发时期。(25)

   从国家与社会关系来看,经济社会转型对民族问题演变的影响主要沿着两个方向展开:一是随着我国经济体制由计划经济向市场经济过渡,市场经济主导中国经济发展的格局逐步确立,市场逐渐成为国家、社会之外重要的资源配置主体。市场的快速发展,鼓励个体之间的自由竞争,要求减少国家干预的范围,产生权力非集中化的趋势与需求。“市场机制开始主导资源的分配,通过国家扶持的缩减、去管制化、去中心化,以及诸如商业化、公司化和私有化等组织结构的重塑来实现”。(26)各种社会组织较快发育,在各种公共事务管理中扮演越来越重要的角色。“且就全球角度观之,过去20多年来,各种私有化、分权化、去垄断化、去管制化以及各种‘外包’制度的盛行,在各种治理发展议题中,市场、非政府组织与社会网络成为与国家并立的力量”。(27)国家与社会关系的变化,对政府管理体制变革提出要求,从而推动政府由大包大揽的“全能型政府”向“有限政府”、“有效政府”过渡。简言之,经济社会转型推动政府、市场与社会多元资源配置主体的形成,压缩了政府权力干预的范围,限制了政府可资利用的资源,却对政府贯彻自身意志、规范权力运行与维持公共秩序的治理能力提出了更高的要求。

   二是由市场化改革直接推动的社会结构转型,在中国显著性地表现为社会结构发展的不平衡。经济社会转型过程中的发展不平衡,主要表现为结构的不平衡,体现在地域、城乡、产业结构以及经济发展与社会发展等方面。(28)以收入差距为例,中国整体收入差距的很大一部分源自于地区之间的差距和城乡之间的差距。(29)许多发生在中国社会的民族问题更深层次根源是经济社会转型过程中的结构不平衡问题。以新疆为例,南疆三地州(喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州,少数民族人口占94%)人均GDP仅为全疆平均水平的32%;(30)“南疆三地州所辖的24个县(市)均为国家扶贫开发重点县(市),扶贫对象总人口达到197万人(2014年数据),占全疆农村扶贫对象总人口的76.13%”。(31)这一地区的少数民族绝大多数生活在农村,多数从事第一产业,因此,这里的民族问题突出表现为民生保障与贫困问题。

   市场本身以竞争与效率为根本原则,缺乏有效约束的市场经济会加重社会的阶层分化、加剧生态环境的恶化,这是单一市场治理机制失效的表现。2000年之后,国家在发展战略层面提出“经济和社会平衡发展”的指导路线,在强调继续深化经济体制改革的同时,开始重视对社会发展的政策制定和投入。(32)但是,政府治理能力的有限性并没有有效抵制非经济领域市场化原则的侵入,这已经成为影响中国社会稳定的重要根源。发生在内地的农民失地,暴力拆迁与抗法,城市化、工业化发展导致的环境污染与生态环境破坏,以及大量城市流动人口遭遇的社会保障与就业机会不均等诸多社会问题,本身都生成于中国经济社会转型过程,肇始于市场化原则无限制、无节制地侵入各种非经济领域,对中国政府的治理能力提出了严峻的挑战。这些社会问题如果发生在民族地区,与民族地区群众特殊的民族情感与较为浓厚的宗教氛围相结合,在民族意识与宗教意识的作用下,一般性的社会问题便转化为民族问题或者宗教问题。

   综上所述,一方面中国的市场化改革改变了传统政府管理的社会环境,限制了政府可资利用的资源,压缩政府权力干预的范围,提高了政府治理的难度;另一方面经济社会转型中结构发展的不平衡现象,与市场化机制共同作用,拉大了地区、城乡、群体之间的发展差距,成为民族问题产生的社会根源。这种转型性民族问题向民族事务治理提出了严峻挑战,影响到民族事务治理体系的适应性与治理能力。

   由上观之,一些研究者在认识中国民族事务治理体系与民族问题关系上出现的理论偏差与现实误判,很大程度上源于其理论观点陷入了机械的“制度决定论”的窠臼,混淆了现阶段中国民族问题演变过程的转型性与体制性特征。这些观点只看到了制度选择与设计对规则、观念和行为的决定性影响,而忽略了制度本身功能的发挥依赖于其所存在的外部环境;(33)过分重视理想型制度的选择与设计,迷信民族事务治理照搬其他国家制度的移植功效,忽视了特定环境之中体制机制完善、政策与策略的选择等对提升民族事务治理能力的重要作用。最终,还把中国经济社会转型期演变生成的民族问题归因于制度选择与设计的问题,忽视中国经济社会转型作为重要的环境因素对民族事务治理的重大影响。

  

   三、中国经济社会转型期影响民族事务治理的因素

   中国经济社会转型期生成的民族问题需要通过完善民族事务治理体系、提升民族事务的治理能力予以应对与缓解。但是,现实中经济社会转型的急剧性往往会导致民族事务治理的工作实践具有一定的滞后性,导致民族事务治理体系容纳与解决民族问题的能力受到限制,在一定程度上影响到政府的执政水平与合法性认同。具体来看,经济社会转型过程中多元文化价值观念并立、市场竞争效应、一元化治理格局成为影响民族事务治理的重要因素。

   (一)多元价值观念消解文化渗透能力

   国家通过主导与控制意识形态建设,通过学校、大众媒体等媒介进行广泛的文化渗透,促使社会各个阶层形成对现行政治系统运行机制与政治权威自觉认同的观念,即构建国家治理的合法性基础。正当性“涉及到一个政治体系有多少能力去制造和维持一种认同现存政治机制是对该社会最适合和适当的信念”。(34)在多民族国家中,文化渗透能力还有重要的民族整合维度,即在多元的民族群体中形成超越地域、民族、宗教等狭隘局限的国家认同意识。

   中国的经济社会转型是一个全方位、多维度的转型过程,不仅涉及到经济体制、社会结构、政治体制等方面,而且触及到人们思想意识与价值观念的变化过程。“它不仅是一场经济领域的变革,而且是一场全社会、全民族思想、文化、政治、心理等方面的‘革命’”。(35)经济社会转型是价值观念多元化的直接动因,同时价值观念多元化也是经济社会转型步入深层次结构的体现。在经济社会转型过程中,市场要素的引入导致体制要素与规范要素的变化,原有利益格局与利益关系发生深刻变化,新的利益主体不断出现,价值观念随之出现多元化的态势。具体来说,越来越多的个体由“单位人”变成了“自由人”。计划经济体制下以国家与集体利益至上、阶级归属作为认同导向的价值观念式微与淡化。中国的经济社会转型必然产生多种价值观念之间的矛盾、对立和冲突,表现为新旧价值观念交织并存、各种价值追求相互冲突、社会理想信念发生危机等多重困境。(36)当然,价值观的多元化并不一定产生价值冲突,而缺乏统领性与核心性价值观念的规约与引导,缺少统一的价值选择标准与规范模式,才是价值观念混乱与冲突的根源。

   民族事务治理体系作为国家治理体系的有机组成部分承载着输出核心价值观的功能,其关涉民族事务领域,更关系到国家认同意识的建立。“现代民族国家是在超越以文化、民族、宗教等原生性纽带联结局限性基础之上,通过地域领土、中央权威和政治法律规范的统一等次生性政治联系纽带,实现了包容众多族类共同体的历史建构”。(37)可见,国家认同是一种超越了各种民族、文化、宗教、地域等狭隘性认同的基础上,形成的对领土与主权意义上的政治共同体的认同情感与归属意识。对于多民族国家而言,凝聚各种族类共同体不仅仅依靠历史文化纽带,而且还需要在权利保障和利益公平分配条件下,实现其对国家的政治认同。在经济社会转型中,以民族主义为代表的西方价值观念的引入与渗透,不断解构民族与国家之间既有的历史文化纽带,国家与社会关系的变化也弱化了国家作为民族利益与权利强有力捍卫者的角色。

   总之,随着我国经济社会的转型,计划经济时代确立的国家、集体主义、阶级归属作为认同导向的价值体系开始解体,各种民族性、宗教性、地域性等价值观念或认同意识竞相复兴,争夺人们思想意识领域的主导地位,国家面临核心价值观与国家认同构建的双重挑战。

   (二)市场竞争效应弱化资源再分配能力

   在中国民族事务治理体系中,为了实现民族之间事实上的平等,缩小民族地区与发达地区以及民族之间经济社会领域的发展差距,采取了多种形式的少数民族优惠政策,涉及计划生育、就业招聘、高考招录、政府机关少数民族干部配置、税收与财政转移等多个领域。少数民族优惠政策实质上是政府通过社会稀缺资源的再分配,缩小民族间在教育、就业、收入等经济社会方面事实上的差距。这是中国为实现社会公平与民族平等所采取的重要手段与举措,体现了社会主义社会实现“共同富裕”、推动各民族“共同繁荣发展”的巨大优越性。

   中国以市场化为导向的经济社会转型改变了“全能型政府”的面貌,限制了政府通过再分配手段调节民族之间发展差距的能力,在一定领域与部门弱化了民族优惠政策的有效性。在中央计划经济时代,政府通过“单元分格式”的治理模式实现了对社会控制和塑造的目的,在城市的典型表现是单位制,在农村则是人民公社体制。(38)在单位制统一建制之下,履行各种社会功能的单位结构都纳入到政府治理体系之下,政府权力与影响力渗透到社会的每一个角落。单位依据其履行功能的不同可以分为如下类别:政府机关、事业单位、企业单位。在计划经济时代,政府正是通过对治理体系中大量单位机构的行政控制力与影响力,执行基于民族身份与针对民族地区的优惠政策。例如,20世纪50、60年代,新疆乌鲁木齐工业化建设时期,一些钢铁、纺织、水泥工厂等在招工中有一定比例的少数民族就业配额。(39)直到90年代,新疆的一些大型国营企业在招聘职工时对少数民族的考试录用分数线可以放宽,对少数民族职工的比例也有一定的规定。(40)

   改革开放之后,随着市场化改革的逐步深入,中国统一的单位建制开始解体,国家开始从社会与市场领域退出,国家通过不同类型的单位执行与贯彻民族优惠政策的能力也在下降。中国的市场化与经济体制改革促进各种私营部门大量增长,私营部门在国民经济的比重及其对就业人口的吸纳发挥的作用也在增大。国有部门一些行业与领域也开始了市场化改革,20世纪90年代中期开始了以市场化为导向的国企改革,大量中小型国有企业破产,一些事业单位也开始与主管行政单位脱离,成为市场化的经营主体。20世纪90年代到2005年,私营部门在中国GDP增长的比重由4.1%增长到20.3%,在私营部门就业的城市劳动力从18.5%增长到73.3%。(41)由于市场化改革以效率为追求目标,国有企业或者私营部门在招募就业人员时,首要考虑的就是人力资本所能带来的效益。“市场化转型提高了人力资本的重要性,而这源于对工作表现与效能的重视”。(42)在市场化改革过程中,国有企业与私营部门对效率与利润的重视,极大地抵消了民族优惠政策所追求的民族平等与社会正义目标。

由市场化驱动的经济社会转型还带来大量劳动力的跨地域流动,改变了某些民族地区的人口分布格局与市场中的竞争态势,降低了政府调节民族之间经济社会差距的能力。在全面建设小康社会进程中,人口流动包括有组织的规模性移民、城镇化进程中的人口转移与自发的人口流动。(43)由于市场化改革,私营部门在吸纳劳动力、提高社会成员收入水平中发挥了越大越大的作用。相对而言,某些少数民族群体以及少数民族中的部分人群在语言水平、工作技能等方面存在一定的劣势,与其他群体相比存在竞争力不足的现象。根据2010年第六次人口普查数据,维吾尔族中持城镇户口的中学、大中专毕业生由于汉语能力与当地劳动力市场对汉语交流要求存在差距,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《民族研究》2015年第1期

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