马岭:论我国宪法解释的提起人

选择字号:   本文共阅读 516 次 更新时间:2015-08-03 22:38:01

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马岭 (进入专栏)  

  

   摘要:  《立法法》规定的法律解释提起人有国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、全国人大各专门委员会和省、自治区、直辖市的人大常委会。有关学者起草的《宪法解释程序法》将其一分为三:一是抽象审查性解释的提起人,基本包括上述主体,同时增加了60人以上全国人大代表或者一个代表团,建议增加较大市的人大及其常委会并将一个代表团改为两个,同时去掉最高法院和最高检察院;二是具体审查性解释的提起人,包括最高法院(提起权)和在审法官及当事人(建议权),建议再增加最高检察院;三是宪法诉愿的提起人。宪法诉愿与具体审查性解释既有联系也有区别。

   关键词:  宪法解释;提起人;抽象审查性解释的提起人;具体审查性解释的提起人;宪法诉愿

  

   党的十八届四中全会《决定》提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”。几年前,韩大元教授等起草了《中华人民共和国宪法解释程序法(专家建议稿)》(以下简称《专家建议稿》),[1]系统地提出了宪法解释的一系列程序,这是我国宪法学界对中国宪政建设的一份贡献。本文认为,我国宪法解释程序的关键点,在于如何设计宪法解释程序的提起人,在目前的体制下,宪法解释能不能发挥作用,能发挥多大的作用,在很大程度上要看宪法解释程序提起人的范围有多大,那些最能激活解释体制的活生生的社会力量能否被纳入到体制中去。

   1981年,全国人大常委会作出《关于加强法律解释工作的决议》,明确规定凡关于法律条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的,由全国人大常委会进行解释;1982年宪法第67条明确规定,全国人大常委会有宪法和法律的解释权;2000年的《立法法》设专章规定了法律解释,包括法律解释的程序,但没有规定宪法解释及其程序,那么可否类推法律解释的程序可以适用于宪法解释的程序、《立法法》关于法律解释的提出者之规定亦可以适用于宪法解释的提出者呢?从理论上说未尝不可,至少我国已有的法律解释提起人的法定范围对我们确定宪法解释提起人的范围有一定的参考价值。但这并不意味着宪法解释的程序应当完全照搬法律解释的程序,四中全会《决定》提出要“健全宪法解释程序机制”以及《专家建议稿》对宪法解释程序的探索都有很重要的现实意义。

   笔者认为,我国宪法解释提起人的范围应比目前《立法法》规定的法律解释提出者的范围要宽,它应包括法律解释的提起人,但不能局限于此。在理论上宪法解释提起人的范围并不一定宽于法律解释提起人的范围,但我国《立法法》规定的法律解释提出者的范围过于狭窄,将来《立法法》规定的法律解释提起人的范围是否会拓宽,这是另一个问题,本文重点讨论的是在我国目前体制下,宪法解释提出者的应然范围。《专家建议稿》第7条〔请求解释的主体〕规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业单位组织和个人,可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。”这比《立法法》第46条规定的法律解释的提起人明显要宽泛,如果能够被立法所吸纳,将是我国宪法实施制度的一大进步。

  

   一、《立法法》和《专家建议稿》共同规定的提起人

   《立法法》第46条和《专家建议稿》第7条、第9条第1款共同规定的解释提起人包括国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省、自治区、直辖市的人大常委会。由国务院、中央军委、最高法院、最高检察院提出的宪法解释是立法机关之外的机关提出的宪法解释,全国人大常委会在这种情况下作出的解释属于被动解释;省、自治区、直辖市的人大常委会虽然属于人大系统,但其“地方性”使其独立于中央立法机关之外,其中涉及中央与地方关系的平衡,因此由它们提出的宪法解释也应属于被动解释。立法机关做出立法解释时可能是主动解释,也可能是被动解释,一般来说,被动解释应是常态。主动解释是立法机关自己发现法律实施中的问题后主动进行解释,由于立法机关不处在法律实施的第一线,因此它发现问题的敏锐不及司法机关和行政机关;此外,当有关问题反馈到立法机关时,它有多种途径进行弥补,如修改法律、对法律进行解释等等,它主动采用宪法解释的可能性不大。

   《立法法》规定这些国家机关拥有“法律解释”提出权的理由是:“第一,只有在法律执行中遇到的问题,才可以提出解释要求,不是法律执行中遇到的问题,如研究中或普法中遇到的问题,可以采取讨论或法律询问的方式解决,不需要采用立法解释的方式解决。第二,在法律执行过程中遇到需要作法律解释时,应当先向其上级机关提出,上级机关能答复解决的,则无需提出立法解释要求。”[2]《专家建议稿》认为这些机关同样可以、也应该拥有“宪法解释”的提出权,理由是否也如同上述两点呢?本文认为,从第一点来看,强调必须“是法律执行中遇到的问题”才能提出法律解释,是在强调解释是针对实践中的具体问题,它包括诉讼问题,但又不限于诉讼问题(如还有国务院、中央军委执行法律中的问题);由于《立法法》第46条在规定法律解释提起权时,[3]没有区分抽象审查性解释请求和具体审查性解释请求,这种“模糊”不论是有意还是无意,至少在逻辑上是能够成立的。《专家建议稿》分别规定了“抽象审查性解释的请求”和“具体审查性解释的请求”,二者都包括最高法院,而笔者认为最高法院、最高检察院不宜做“抽象审查性解释的请求”,只能做“具体审查性解释的请求”(详见下文)。同时,不论是国务院、中央军委、省、自治区、直辖市的人大常委会,还是最高法院、最高检察院,都主要是实施法律的机关,而不是直接实施宪法的机关,他们实施法律时遇到问题可以提出法律解释,但因为他们很少直接实施宪法,因此提出宪法解释的可能性不是没有,但数量上会少得多。从第二点来看,“在法律执行过程中遇到需要作法律解释时,应当先向其上级机关提出,上级机关能答复解决的,则无需提出立法解释要求。”这实际上是设置前置性障碍,以分权的方式将某些请求交由“下面”的有关机关处理,保证最高解释机关专注于法律问题(而不是过多地纠缠于法规规章以及具体的执行等问题)。但“在法律执行过程中遇到需要作法律解释”没有主体,即谁“在法律执行过程中遇到需要作法律解释”?是有权提出解释的上述机关吗?显然不是,因为国务院、中央军委、最高法院、最高检察院,都是本系统的最高机关,他们在法律上没有“上级机关”,因此不存在“先向其上级机关提出”,上级机关不能答复解决的,再提出解释要求的问题;“省、自治区、直辖市的人大常委会”严格说也没有上级机关,即使有也应是全国人大常委会,因此它们也不存在“先向其上级机关提出”的问题。因此,“在法律执行过程中遇到需要作法律解释”的主体可能是执行法律并在执行中发生纠纷的机关,如果需要作出法律解释,它们“应当先向其上级机关提出,上级机关能答复解决的,则无需提出立法解释要求”。如1985年山西省人大常委会请求全国人大常委会对宪法第9条第1款中的“集体所有除外”的含义作出解释,全国人大法制工作委员会的回复是:“你省河津县二万多亩河滩地的所有权纠纷问题,是属于工作上的问题,也是民事纠纷问题。首先可以由省一级领导机关主持调解解决,调解不成,也可以由法院判决。”[4]因此,“在法律执行过程中”有法律解释需求的可能是基层机关,它们通常要经过省级机关(省人大常委会)或中央机关才能向常委会提出法律解释,它们的上级机关能答复解决的就无需再提出立法解释;上级机关不能答复解决并认为有提起立法解释必要的,再向全国人大常委会提起解释;上级机关不能答复解决但认为没有提起立法解释必要的,也不必向常委会提起解释。在以上三种情况下,发生纠纷或直接处理纠纷的机关(通常是下级机关)与向常委会提出法律解释的机关(往往是上级机关)不是一个机关,提出法律解释的机关在此对法律解释的请求有一种过滤和筛选的作用。除此之外,也不能排除国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省、自治区、直辖市的人大常委会本身就是发生纠纷的机关,此时他们如果认为必要当然也有释法的提出权。

   法律解释是这样,宪法解释是否也是这样?“在宪法执行过程中遇到需要作宪法解释”时,基本上是指违宪审查中需要做的宪法解释(而不是立法中需要做的宪法解释),在具体审查性解释的请求中,提出法律解释的机关可能也会起到一种过滤和筛选的作用,如《专家建议稿》第10条第1款规定:“地方各级人民法院、专门人民法院(或法官)在审理案件过程中,认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触的,应裁定中止诉讼程序,提请最高人民法院,由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。”这实际上设置了地方法院的请求要经过最高法院审核的程序,如果最高法院认为不必提出宪法解释(如可以通过司法解释等途径解决),就无需再启动提起宪法解释的程序;还有《专家建议稿》第10条第2款的规定:“当事人认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触,向人民法院书面提出的,而人民法院(或法官)认为确实存在抵触的,应裁定中止诉讼程序,提请最高人民法院,由最高人民法院决定是否向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的要求。”这一款实际上设置了地方法院和最高法院两道审核程序;《专家建议稿》第11条还规定:“任何人认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害,穷尽所有的法律途径仍得不到救济时,可以向全国人民代表大会常务委员会提出解释宪法的请求。”其中“穷尽所有的法律途径仍得不到救济”也是一种过滤性程序,可见在具体审查性解释和宪法诉愿中,最初要求解释的组织或个人都应当先寻求其他能够解决问题的途径,不论法律解释还是宪法解释,都是如此。但在抽象审查性解释的请求中,发生纠纷的机关与提起宪法解释的机关应当是同一个机关,这应是宪法解释与法律解释的区别之一,如法国议员1985年因对政府的有关法案不满而将其提交宪法委员会审查;俄罗斯的联邦会议两院1997年分别向联邦宪法法院提出解决它们与总统争议的要求;德国的阿登纳政府曾于1951年提请联邦宪法法院取缔社会帝国党,等等。[5]此时一般不存在下级机关先向其上级机关提出请求的问题,宪法(而不是法律)要解决的都是国家最高级别的纠纷,下面的纠纷由下面解决或在各自系统内解决,它们大多涉及的是法律问题而不是宪法问题。

  

   二、《立法法》规定了而《专家建议稿》未规定的提起人

《专家建议稿》第9条第1款规定的〔抽象审查性解释的请求主体〕基本肯定了《立法法》第46条关于法律解释提起人的规定,包括“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会”,但取消了“全国人民代表大会各专门委员会”,即《立法法》第46条规定的法律解释提起人包括“全国人民代表大会各专门委员会”,而《专家建议稿》第9条“抽象审查性解释的请求”和第10条“具体审查性解释的请求”所规定的宪法解释提起人都没有“全国人民代表大会各专门委员会”。《专家建议稿》第9条否定全国人大各专门委员会的宪法解释提出权,理由不甚清楚,[6]从它在第9条增加了“60人以上全国人民代表大会的代表或者一个代表团”的提起权来看,并不是要否定立法机关“主动解释”的模式。笔者认为,《立法法》规定的法律解释提起人都应是宪法解释的提起人,在现行体制下,专门委员会的提起权还是应当保留的,但应有所变通:既然对法律解释“各专门委员会”均有权提出,那么,宪法的根本法地位使宪法解释的提起应当更严格,应限于各专门委员会中的法律委员会提出,最好是成立宪法委员会,(点击此处阅读下一页)

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