张震:环境权的请求权功能:从理论到实践

选择字号:   本文共阅读 243 次 更新时间:2015-07-28 23:23:53

进入专题: 环境权;基本权利;请求权功能;环境保护  

张震  

   环境问题早在20世纪60年代就成为世界第三大问题。因在经济高速发展同时,没有及时进行环境治理,世界多个国家均付出了饱受环境污染之害的高昂代价,如日本的八大公害事件等。我国现行宪法于1982制定之时即在第9条和第26条规定保护环境的条款。但由于在经济发展与环境保护的问题上,我国长期以来没有处理好两者关系[[1]],重经济发展,轻环境保护。因此,伴随着经济的高速发展,环境污染日益严重。例如,据环保部统计,2013年全国重点监测的74个城市,只有3个城市空气质量达标。[[2]]与此同时,雾霾几乎成了全中国最受关注的一个词汇。面对日益严重的环境问题,我国政府近年来日益重视环境保护及治理。2014年国务院总理李克强在政府工作报告中,明确指出要像对贫困宣战一样对环境污染宣战。在我国,日益严重的环境问题导致了人们对环境保护的重视以及对环境权的呼吁。

  

   一、宪法意义上环境请求权功能的概念及其特殊意义

   近年来,我国关于环境权的概念日益清晰。环境权被认为在环境保护法律机制中应当处于核心地位。[[3]]20世纪80年代,蔡守秋教授在我国首倡环境权的概念。之后经学者们不断的倡导及深化研究[[4]],环境权的概念日益被国内接受,被普遍认为是一项基本人权。我国政府也日益肯定环境权的概念。《国家人权行动计划2009-2010年》中提出环境权利和环境权益的概念,《国家人权行动计划2012-2015年》中再次提出环境权利,并将其作为一项具体权利肯定下来。2014年修改后的环境保护法第53条明确规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”

   (一)宪法层面环境权的依据

   基于环境权的基本权利属性,彰显环境权的价值以及寻求终极保护依据的需要,有必要从部门法层面上的环境权上升到宪法层面上的环境权。[[5]]在我国宪法上,尽管没有明确规定环境权,但是结合第9条和第26条以及第33条等条款,可以为环境权提供间接保护。其一,宪法第33条明确规定:“国家尊重和保障人权”。基于“维护宪法长远价值”理论[[6]],环境权既然被视为一项基本人权,自然属于宪法上保障的权利范围。其二,从权利属性上看,环境权属于社会权,社会权在权利内涵及实现方式上的主要特征就是依赖国家社会政策的实施及经济社会发展水平。学界普遍公认社会权与国策条款具有密切关联性。[[7]]宪法第9条和第26条的规定,明确了环境保护作为我国一项基本国策,表明了国家对环境保护的基本立场。类似情形,美国早在20世纪40年代就开始探索由公共政策向公民法律权利转变的可能性及可行性。[[8]]参照美国经验,环境权在我国具有明确的政策支持的条件下,也可以从侧面证成我国宪法对环境权的保护。

   (二)从部门法到宪法意义上的请求权功能

   主观权利功能和客观法秩序是形成国家权力对基本权利的尊重、保护和实现义务的前提。基于不同法律的属性及提供的保护路径差异,环境权的请求权功能亦需要从部门法意义走向宪法层面。

   请求权原本是德国民法上的重要概念。所谓请求权是指“谁得向谁,依据何种法律规范,有所主张”。通过请求权的概念装置,使得当事人的权利得以实现,所以请求权被称为权利作用的枢纽。[[9]]卡尔·拉伦兹认为,温德夏特首先提出了请求权概念。[[10]]温德夏特认为,请求权是指法律上有权提出的请求,也即请求的权利,某人向他人要求一些东西的权利。但温德夏特认为请求权只包括实体权利,不包括程序权利。[[11]]德国民法典将请求权概念贯穿所有部分。拉伦兹发展了请求权概念,认为请求权功能除了表明实体法地位,也包括程序法功能。[[12]]我国民法上的请求权,主要指相对于某个特定的人产生效力,其中,债权上的请求权包括赔偿损失请求权,基于合同、不当得利、无因管理的请求权,物权上的请求权包括确认所有权,排除妨碍请求权,返还原物请求权,恢复原状请求权,此外,还有知识产权上的请求权,人格权上的请求权,身份权上的请求权(抚养费、赡养费)等。我国民法学界主流观点也认为请求权包括程序法功能,请求权具有可诉性。[[13]]宪法意义上基本权利的请求权功能与民法上的请求权功能有重大区别。由于民法仅调整平等主体之间的人身和财产关系,因此,民法上的请求权仅限于私主体之间,而且请求权人只指向特定的对象。宪法主要调整公民与国家的关系,因而宪法上的请求权功能主要是指公民作为权利人对国家的请求权,国家本身是个抽象而复杂的概念,因此宪法上的请求权对象既可以是特定的国家某机构,也可以是指国家本身。

   请求权理论的意义并不局限于私法,在公法中也具有重要的理论和实践意义。[[14]]德国学者耶林内克是主张公法请求权的代表性学者之一。在《现代公法权利体系》一书中,他认为,私法的请求权来源于特定的法律状态或法律地位,公法请求权也产生于特定的法律状态。法律地位或状态既是公法请求权的基础,也是请求权本身所要服务和保障的目的所在。[[15]]从法律规范上看,行政法上的请求权包括几种方式,即法律法规规定的公法请求权(包括法律法规直接规定公民或法人的请求权和法律法规通过义务或职责条款间接赋予公民或法人的请求权),基于公法合同的请求权,行政承诺确认的请求权,类推适用民法相关规定的公法请求权,以及从宪法基本权推导出的请求权。[[16]]行政法上的请求权与宪法上的请求权均属于公法上的请求权。但是,两者指向并非完全相同,宪法上的请求权指向国家及国家机关,就国家机关而言,既包括行政机关,也包括立法机关和司法机关。而行政法上的请求权,仅指向行政机关。正如有学者所指出的,行政法上的请求权是公民为了贯彻其公权利,而向行政机关提出的作为或者不作为的要求。[[17]]

   在环境法上,大多数学者主张环境权具有请求权功能。如日本学者大须贺明指出:“国民对国家可以请求其保护良好环境的权利。不管公私之性质,国家和地方公共团体对于企业所造成的环境破坏所实施的共发型规制,或者为改善已经恶化的环境所采取的积极性措施,都是基于国家的环境保护义务。”[[18]]国内有学者认为,环境权是公民和组织向国家请求的权利。与公民环境权主体相对应的义务主体主要是国家而不是企业。[[19]]环境法上的请求权与宪法上的请求权在权利位阶上不同。宪法上的环境权属于宪法权利,环境法上的环境权属于法律权利。从权利的位阶上看,可以大致分为宪法权利和法律权利,宪法权利位阶高于法律权利位阶。[[20]]

   基本权利的功能体系均有其固有的结构与内容。不管在事实上是否经由宪法文本实证化,具有基本权利属性的环境权[[21]],均具有基本权利的固有功能体系。从主观法上看,一般分为防御权功能和受益权功能。[[22]]而环境权基于其特有的属性及权利内涵,形成了独具特色的权利功能体系,即在防御权功能与受益权功能之外,还应包括请求权功能。从概念上看,宪法上环境权的请求权功能,是指公民基于维护环境利益的正当诉求,有请求国家采取相关措施保护环境的主观权利功能,内涵上广于而且位阶上高于其他法意义上的请求权功能。

   (三)宪法上环境请求权功能的特殊意义

   首先,环境权请求权功能的主动能效性。环境权的防御权功能指向的主要是公民的被动防御环境被侵害的行为。[[23]]公民针对其他公民侵害环境的防御包括劝诫、控告、举报、阻止等行为;公民针对企业等社会组织侵害环境的防御主要包括举报、控告、抗议和不配合等行为;环境权的防御权功能在公民与国家之间表现为,公民对国家侵害环境的行为可以采取抗议、要求停止侵害、抵抗等手段。这些行为发生的理由、程度及对象尽管有所不同,但均是以环境侵害的发生为前提的,所以不管公民的防御行为是完全被动的,还是含有一定的主动性,但是其基本理念是被动防御的。与环境权的防御权功能不同的是,基于人民主权理论的环境权的请求权功能其主动能效更明显。社会权属于积极权利并具有国家依赖性,所以社会权的主动请求权功能,不但符合社会权的特点,也更有利于社会权的保障。进一步讲,环境权的请求权功能的主动能效性可以克服社会权保障中的一些问题,即社会权的非即刻实现性延缓了需救助群体的迫切要求以及社会权保障的国家中心责任导致国家机构操控的运行机制的自上而下的官僚化问题,[[24]]在此问题背景下,环境权的请求权功能的主动能效性可以减少一些对国家保障的过度依赖性,从而更有利于环境权的保障及实现。

   其次,环境权的请求权功能在逻辑上介于防御权功能与受益权功能之间,具有功能结构上的不可或缺性。防御权功能与受益权功能并没有穷尽基本权利的所有权利功能,而只是较为典型的两项。[[25]]从客观价值秩序理论的产生来看,德国宪法学者从基本权利中发掘此项理论,始于基本权利的主观权利面向未能在程序上充分落实的魏玛宪法时代。[[26]]由此可以认为,基本权利的客观价值秩序面向在“主观化”过程中,为尚未成熟乃至尚未出现的基本权利功能留下了发展的空间。[[27]]环境权的防御权功能主要是公民防御其他公民、企业等社会组织以及国家对其生活、生存、发展所依赖的环境利益的侵害、破坏;环境权的受益权功能主要是国家基于对社会权的保障责任所进行的立法、行政、司法行为而为公民带来的环境受益;与该两者不同的是,环境权的请求权功能赋予公民主动要求国家保护环境的请求权。所以从逻辑上看,环境权的防御权功能、请求权功能与受益权功能为我们展现了这样一个逻辑链条,即被动防御、主动请求以及最终受益,被动防御和主动请求都指向最终受益,环境受益是环境权权利功能的最终功效,而被动防御和主动请求对公民的环境意识的要求不一样,具体的环境行为也不一样,是一个逐步拔高的过程,所以环境权的三个具体权利功能是具有逻辑顺序和内在关系的。

  

   二、环境请求权功能的理论基础

   从逻辑上讲,研究宪法层面环境权的请求权功能,在明晰了概念及其意义之后,需要探寻其理论基础。公民与国家的关系是宪法关系中最主要的内容,通过规范国家权力保障公民权利是宪法的终极价值,而社会权与自由权具有不同内涵,因此,作为社会权的环境权的请求权功能须照应其社会权属性;同时“权利发展与社会变迁之间具有内在的勾连性,历史性与社会性是权利的最本质属性。”[[28]]就环境权而言,其依赖的经济社会条件须以可持续发展理念下的环境良好为前提。具体而言,宪法上环境权请求权功能的理论基础包括以下三个方面。

   (一)人民主权原则

   人民主权,指国家的一切权力属于人民。从世界各国的宪法规定来看,人民主权应该是指国家的一切权力来源于人民、属于人民,因此应该将“主权”扩大解释为国家的一切权力。法国18世纪的启蒙思想家卢梭明确地提出了“主权在民”的主张。卢梭认为,国家是自由的人民在平等的基础上订立契约而形成的。人民把自己的权力让渡出来,共同置于公意的最高指导之下,形成一种绝对的国家主权,它是神圣的,不可侵犯、不可分割、不可转让、不能代表、至高无上的,这种国家主权的归属,只能是缔约者个人组成的共同体,即人民,只有人民才是主权者。[[29]]世界各国宪法普遍确认了人民主权的原则,我国现行宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。

人民主权原则通过宪法确认并映射在对公民权利的保障上,意味着公民有权要求国家行使职权,积极作出某种行为来服务人民,即体现“公民权利产生国家权力,国家权力为公民权利服务,公民权利制约国家权力”的宪法原理。[[30]]请求权是人民主权原则映射的权利保障理论的具体内涵之一,即人民请求让渡出来的国家权力为了公益以及个体正当利益,积极行使。环境权的社会权性征决定了该权利的实现对国家经济社会发展的依赖程度很大,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:刘亮
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文章来源:《中国宪政网》

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