蒋劲松:代议会期制度探究

选择字号:   本文共阅读 302 次 更新时间:2015-07-28 23:19:49

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蒋劲松(中央财大)  

   代议机关每年开会的次数及每次会议的天数构成笔者所说的“代议会期”。代议会期是一个宪法问题,相对于宪法规定的代议机关的职权及组织,代议会期属于代议机关行使权力的程序,是一个基本程序问题。早在1992年,国内就有学者比较研究了各国代议会期,从全国人民代表大会(以下简称全国人大)开会期间代表们人均议决时间和提高立法质量角度考虑,提出应当延长人大会期。[1]后来也有学者认为全国人大、全国人大常委会的会期过短,影响议决质量和人大制度优越性的发挥,并依据全国人大常委会每次会议议决各项议题所需时间,建议大幅拉长全国人大常委会的会期。[2]有些全国人大代表也尖锐指出全国人大会期“不能无限制地压缩”。[3]这些建议和评论到底基于何种标准?代议会期的基本原理和精髓是什么?当代国家普遍采用长代议会期的原因有哪些?代议会期在宪法中居何地位?笔者以为挖掘代议会期的原理及精髓,有利于推进代议会期研究,也有利于我国人民代表大会会期制度的完善。

  

   一、传统代议会期理论的认识谬误

   近代宪法学大师们涉及代议会期问题的论述形成代议会期传统理论。洛克可称为代议会期传统理论的首创人。他根据17世纪法律的特点提出,“由于那些必须经常加以执行和它们的效力总是持续不断的法律,可以在短期内制定,因此,立法机关既不是经常有工作可做,就没有必要经常存在”。[4]洛克首先将代议机关的职责局限于[普通]立法,这显然失之偏颇。其次,洛克认定立法可以短期内完成。然当代法治要求制定众多法律,并且要求法律的内容专深、具体和细致,故普通立法过程和特别立法过程无不耗费时日,难以在短期内完成。

   孟德斯鸠比洛克更注意平衡地论述代议会期。一方面,他警告“如果立法机关长期不集会,自由便不再存在”。[5]另一方面,他说,“立法机关时时集会也不必要。这不但对代表不便,而且将过度地占据行政者的时间与精神;行政者将不关心行政而只考虑如何防护它的特权和它所具有的行政权利”。[6]后段论述经不住推敲。如果我们承认从事议员工作是一种职业,就绝不会想到代议机关总是开会给议员造成不便;相反,他们会习惯之,如同他们从事其他职业也总是要上班那样。代议机关总是开会,的确要占用行政官员的时间和精力,但这并不必定导致他们不思政务只考虑如何保住自己的特权以及施政的权力。毋宁说,此谓民主执政方式,即政府官员在代议机关如影随形的监督中执政。

   汉密尔顿关于代议会期的论述提出了一个考虑代议会期长短的新理由,即节约政府经费。他说:“现在让我们看看有什么办法可以抑制为建立拟议的政府而出现的经费增加的问题。我们看到的第一件事是,迄今致使大陆会议一年四季开会的那些事务中的大部分将移交总统。甚至外交谈判工作也将自然地转交给他。这样一来,显然,一年中有一部分作为参议院和众议院的会期就足够了;我们可以说,一年的四分之一给后者,三分之一或一半给前者。”[7]这是汉密尔顿唯一的一次论及国会两院会期的长短,不过都是放在如何减少联邦政府开支的语境中谈论。从他用来决定两院会期长短的根据看,他对两院职责权限的理解完全承袭了洛克的经验。

   密尔在其《代议制》一书中,从17个方面论述了代议制,唯独不谈代议会期。这主要是由于他对代议机关职能的判断。他在第5章专门阐释“代议机关的正当职能”,提出了“最终后控制权”概念,称“固然代议制的实质在于一个国家的真实的最高权力归于人民代表,然而有待研究的问题是,政府机器中,由代议机关直接和亲自履行的职能和发挥的作用是哪些……”[8]他论断:“人数众多的代议机关不宜从事管理”;代议机关的职能是“对每一件事保持最终控制”。[9]何谓“最终后控制”?他从财政、行政、立法、监督、代表等方面阐释了议会的“最终后控制”。[10]密尔没有说代议机关每年履行其监督职能和代表职能需要花费多少时日,但非常确定的是,他不认为代议机关履行批准预算和批准立法是旷日持久的工作,或者他以为代议会期不值一提。

   概括起来,从洛克到密尔,这些近代宪法理论家们之所以不约而同地认为代议机关不必经常开会,是因为他们对代议机关职责的认识局限于中世纪传统,即立法少而简单。他们没有预见法治的进化导致立法数量增加,任务繁重;他们更没有想到,随着代议制民主的发展,需要代议机关承担的职责不但有立法,而且有决定预算、监督政府、辩论国事、为选民办事等,所有这些都要求代议机关常年工作。更深刻的原因在于,他们忽视了君主主权下的代议机关与人民主权下的代议机关的本质差别:前者的代议会期被刻意压制,以束缚其为难君主的能力;后者的代议会期需有充分的时日,以便代议机关主宰国事。

   不无讽刺的是,主张代议制的近代宪法理论家们对代议会期不得要领,而反对代议制的卢梭在其关于古罗马市民会议的论断中却触摸到了代议会期的基本原理,“法定的市民集会的频率究竟应该是多少,这取决于许多考虑,所以很难给出确定的规则。只能大致说,政府越是强大,主权者就应该更为经常地现身”。[11]代议会期的基本原理亦复如此:政府越强大,代议机关就越应该实行长代议会期。易言之,思考代议会期的长短,必须以政府与人民[或其代议机关]的关系为根本着眼点,而代议会期的宪法功能是使代议机关全程掌控政府的活动,并受到主权者的监督。与此相比,其他利益都摆不上桌面。可惜,由于卢梭反代议制的基本立场,后人不会将其卓见置于代议会期传统理论之中。

   当然,代议会期传统理论对宪法是否将代议会期列为宪法问题的影响是不确定的,即信奉该理论者既可能在宪法中规定代议会期,也可能不然。无论规定与否,若制宪者信奉该理论,便必定采信短代议会期。代议会期传统理论影响着我们对代议会期的基本原理和精髓的洞察。

  

   二、外国宪法文本的会期规定及实际会期

   在一国范围之内,若宪法对某一事项作出规定,至少反映其政界乃至整个社会对该事项达成基本共识,此乃不易之事;若多国宪法对同一事项作出类似规定,则说明许多国家对该事项具有共识,其极有可能触碰到某种原理。那么,考察他国宪法是否直接规定代议会期以及如何规定代议会期的长短,可以使我们了解近代以来的宪法对待代议会期的态度及其实施效果,从而把握代议会期在宪法中的地位。

   最早积极规定代议会期的代议法应推英国议会1640年制定的《为防止长期不召集议会造成的种种不便的立法》,简称《三年法》。在代议法史上,该法第一次明确宣布了代议机关必须时常开会的理由并明确了代议会期的天数。该法第1条论道:“……经验证明,不召集议会对国王陛下、教会和全国人民都造成了各种严重的伤害和不便。”而对人民来说,其伤害和不便即不能及时救济各种冤屈。这就是君主制下人民要求代议机关定期集会的基本理由。该法第6条明文规定了代议会期的期间:“兹进一步规定,今后任何一届议会在其被指定的开会日起至少50日内,除非经陛下及其子嗣和集会于议会的两院同意,不得解散之或令其停会;无论贵族院还是平民院自开始之日起至少50日内,非经各院自己自愿同意,不得使其歇会。”[12]如果国王每年召集一次议会开会,那么,议会的会期即每年至少50日。而这也仅仅是从解决议会救济民众冤屈的时间需求出发。

   关于是否将代议会期列为宪法问题以及代议会期的长短问题,各国宪法出现明显分歧:

   1.不予规定。1787年《美利坚合众国宪法》仿效此前北美各新独立国家的宪法,没有明确国会每次会期的天数。前引汉密尔顿的论述告诉我们,美国宪法如此缄默,其实是默认了3-6个月的代议会期理论。美国从第一届国会起,历届国会的会期都有记载。从第一届国会起,就形成了每届国会一次长会期加一次短会期的传统,但自1934年以来固守如下模式:第一次会期自奇数年1月3日起,至次年1月3日止;第二次会期自偶数年1月3日起,至次年1月2日止,[13]即全年制会期。英国议会也将其每个任期划分为若干“年度周期”即会期,每个会期持续12个月。[14]所以,代议会期传统理论作者们研究的两大母国双双打破了短会期论。其他不在宪法中规定代议会期长短的国家也多采用了全年制会期,如澳大利亚、加拿大等国。

   2.规定长代议会期。笔者权且将汉密尔顿分配给众议院每年三个月的会期视为短代议会期,将其分配给参议院每年四个月会期视为长代议会期,而比短代议会期还短者则为超短会期。1793年《法兰西共和国宪法》在宪法史上第一次直接规定了长代议会期。如第39条“立法议会是统一而不可分的,并且是常设的”,第40条“会期为一年”,第41条“7月1日集会”。[15]这一洋溢着革命激情的宪法借全年制代议会期表达推行人民主权的政治意识。当代182个国家的宪法中,有68个国家的宪法明确抛弃了代议会期传统理论,规定了长代议会期。其中甚至还有7个国家的宪法规定代议会期永续。关于俄罗斯联邦议会的“永续”,专家解释为:“……指联邦议会除了在其春季会期与秋季会期之间的常规休息之外,持续处于会期之中。这种工作计划使新议会区别于苏联时期的‘橡皮图章’立法机关,后者每年只开几天会”。[16]

   3.规定会期的下限。有的国家的宪法规定了代议会期的最短期间,其实施效果是实际的代议会期的期间远远大于最短期间。例如,比利时宪法规定议会各院每年开会不少于40日。实践结果为议会采用全年制会期,即从10月第二个星期二开幕,至次年10月第二个星期一停会。

   4.规定会期的间隔期。一些国家的宪法只要求会期之间的间隔期不得超过6个月,如特立尼达和多巴哥宪法;或12个月,如赞比亚宪法。笔者专门调查了这种宪法规定的实施效果。根据专门材料,特立尼达和多巴哥第10届议会共有两次会期:第一次自2010年6月18日起,至2011年6月17日止,为全年制;第二次自2011年6月27日起,至2012年1月20日止,持续6个多月。[17]笔者专函请教赞比亚议会国民议院官员,西西莉亚·斯卡特勒答复:“赞比亚议会的任期为5年。这一任期划分为5次会期。国民议院的一次会期通常自一年的9月起,至次年7月止”,即持续10个月。

   概而言之,当代宪法对代议会期的规定共有四种情形:不予规定;直接要求实行长会期;规定最低限度的会期;规定会期之间的最大间隔期。意味深长的是,第一种不予规定代议会期的国家如美国、英国、澳大利亚和加拿大在实践中却都呈现长代议会期,甚至是全年制会期。

   但宪法不直接规定长代议会期,可能会产生两种后果。其一,它造成宪法自身的缺陷,即缺乏基本的程序规范去规范代议权力的运行。与代议机关的职权和组织相比,代议会期属于代议机关权力运行的基本程序。代议机关的运行需要遵循若干程序,而这些程序之间有基本与专门之分:代议会期属于基本程序,即代议机关只有在其开会时间得到充分保障的情况下,才有可能实施立法程序、任免程序、质问程序、弹劾程序等专门程序;如果代议会期没有规定妥当,代议机关运行各种专门程序都将备受掣肘。宪法只规定最低限度的会期或者会期之间的最大间隔期,皆不足以与其代议机关职权规范对称和平衡,因此它们才被下位法修改。这些问题严重降低宪法规定特别是关于代议机关职权规定的有效实施的可行性。其二,它造成宪法实施中对代议会期问题的处理缺乏确定性。既然宪法未做必要规定,那么实践中,解决此一基本程序问题就有赖下位法,但下位法代替宪法规定代议会期,容易因为某些方面的反对而忽左忽右。《印度宪法》没有规定代议会期的期间,任由下位法决定之,结果印度议会人民院每年的实际开会日数从150天滑落至73天。2001年,“全印议会主持人、首席部长、议会事务部长、各党领袖及督导联席会议”呼吁修宪以确保印度议会每年至少开会110天。[18]

代议会期的价值是确保代议机关每年有充分的实际开会时间以履行职责。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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文章来源:《中国宪政网》

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