熊万胜:新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型

选择字号:   本文共阅读 915 次 更新时间:2015-07-24 08:55:20

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熊万胜  
使他们和城市职工享有同等的权利和义务。在这个文件里对于流动人口没有区分“常住”与“暂住”,而2014年的文件关注的重点在于常住人口,无论是有序实现市民化,还是公共服务全覆盖,其对象都是“有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口”。有学者提出这是一种符合实际的“常住化城镇化”道路(17)。

   2014年的文件还前所未有地提出了流动人口的“存量”和“增量”之分,在市民化的节奏上提出“坚持积极稳妥、规范有序。立足基本国情,积极稳妥推进,优先解决存量,有序引导增量,合理引导农业转移人口落户城镇的预期和选择”。这个区分要比“常住”与“暂住”之分更加鲜明地表达了对于节奏控制的战略意图。所谓“存量”的常住人口指的是已经在城镇就业、居住和参保达到一定年限的人员,而不是流动人口表达了定居的意愿就给予其相应待遇。我们可以理解为,国家的政策越来越不鼓励居无定所的快速流动。

   为了推动流动人口的定居化,国家将统筹鼓励到城镇“定居”和鼓励“流动”两种政策工具的推进速度,实现对人口流动的精细化调控。鼓励到城镇定居的政策工具包括:确保农民在农村的各项权益,减少其后顾之忧;同时为农民进城常住或落户创造条件,增强进城定居的吸引力。鼓励人口流动的政策工具包括:加大力度推进各种社会保险之间的转移接续,要求地方政府对常住人口开放地方公共服务,等等。

   地方性的居住证制度也将为降低人口流动速度发挥作用。特别是居住证与积分制的结合,以及积分与所能享受的各种地方性社会福利和公共服务的关联,有可能引导流动人口及早在去留之间以及长期和短期之间做出决断。

   2.鼓励在城镇常住或者落户

   户籍制度改革服务于推动国家的新型城镇化战略,希望能够合理引导农业人口有序地向城镇转移,也希望农业转移人口市民化能够有序推进,《规划》的目标是“城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展,常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”。改革方案明晰地规定了不同类型城市的落户条件,有助于流动人口建立预期和进行选择。较之2011年国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(国办发[2011]9号),国务院的新文件在政策内容规定得更加明确、细致,比如明确规定落户条件中社会保险参加年限,写明“合法租赁也算是一种合法稳定住所”,等等。

   这个导向顺应了当前农民工流动移民化的趋势。农民工的流动越来越多地出现举家外出的情况,意味着从短期流动到移民定居的趋势在加强。根据国家统计局抽样调查结果,2013年全国农民工总量26894万人,增长2.4%。其中,外出农民工16610万人,增长1.7%;在外出农民工中,举家外出农民工3525万人,增加150万人,增长4.4%。自2010年以来,举家外出农民工的增长速度超过了住户中外出农民工的增长速度。同时,也有不少其他的调查表明农民工市民化的意愿在增强。(18)

   3.鼓励在家乡附近的城镇落户或常住

   在新型城镇化的整体空间布局上,以城市群为主体形态,追求大中小城市和小城镇的协调发展。户籍制度改革的措施是“全面放开建制镇和小城市落户限制”,“有序放开中等城市落户限制”,“合理确定大城市落户条件”,“严格控制特大城市人口规模”。(19)那么,农民工最可能定居的中小城市和城镇应当在自己家乡附近。

   调查表明,2013年,在16610万外出农民工中,进入地级市以上城市务工的有10640万,占64%;其中进入省会城市和直辖市的有5067万,占31%。如果不能进入大城市定居,实际上会有很高比例的人不得不回到家乡附近定居。通过本次户籍制度改革,一大批新生代农民工将淡化自己的大城市梦,不得不回头在中小城市乃至乡村重新找到自己的人生定位,这将形成一次十分重大的社会心态调整。为此《规划》“把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向,加强产业和公共服务资源布局引导,提升质量,增加数量”。无疑,这是一个艰巨的历史任务。

  

   三、社会福利分配功能:从强化城乡差别到尊重区域差异

   本文中社会福利是一个广义的内涵,指的是由公共权力分配给居民的各种资源,包括社会保障、公共服务和各种地方性的机会分配、物资配给和便利提供。

   在“人口流动论”视角下,预期社会福利的区域差异将会被弱化,将建立普惠全民的公共福利制度;但在地方的实践中,一方面是积极开通城乡,建立统一的城乡户口登记制度和社会保障制度(20),另一方面对于吸纳外来人口落户却并没有同样积极;在中央的文件中,也发出了看似矛盾的信号,一方面承诺逐步推动公共服务向常住人口的全覆盖,另一方面同时却又要求限制城区人口300万以上的大城市和特大城市人口规模。这意味着不仅要严控户籍,实际上也要严控户籍之外的常住人口和暂住人口规模,或许可以认为本次户籍制度改革帮助大城市地方政府关紧了城门。在改革以前,中央政府统一实施了全国范围的禁止人口流动,在今天,地方政府对于约束人口流动更加积极,而中央政府也尊重了地方政府的这个诉求。这个看似背离潮流的现象应该怎么来理解呢?

   有学者认为是否排外与城市的类型有关,认为“自我融资型城市对经济活动的繁荣昌盛更加重视,对能够为本地经济做出生产性贡献的外来人口就持欢迎态度;补贴型城市则积极寻求更高一级政府的补贴或更大范围内的资源再分配,担心各种福利、补贴外流”。(21)这种说法有其合理性,但是现在的新情况是不仅沿海的超大型城市严格控制户口,在人口导入到一定的规模后,内地的大城市也自然而然地提高了外来人口享有公共服务的门槛(22)。所以,对于这种中国式的“社会空间等级”(23)现象应该有更加一般化的解释。

   以下,通过与工业化导向的人口控制论的对话,分别从城镇化与社会治理需要的宏观社会结构安排来说明。

   1.在城镇化时代,形成了区域内部的户籍人口—外来人口的二元体制,正在取代城市—乡村二元体制,或者说土客二元体制(24)可能取代城乡二元体制得到发展

   在工业化的初期,为了快速积累原始资本,不得不从农民身上索取农业剩余,形成一种内殖民关系,为此需要严格户籍控制,建立城乡二元体制。所以,当时的二元体制是在城乡之间的,是发展工业的城市对于发展农业的农村的一种不平等关系。其中的内殖民机制被称为是一种“剪刀差”,也就是通过工农业产品的不同定价来提取农业剩余,让农业和农村支持工业和城市。根据Northam对于城镇化阶段的三分法,今天中国的城镇化进入了加速发展的中期阶段(25)。我们发现,在城市区域内部也存在一种户籍人口—外来人口在福利上的剪刀差,也就是外来人口的经济贡献与获得的当地福利之间的差距(26),城市获取外来人口的经济贡献,却未必赋予了外来人口以对等的社会福利。

   外来人口对于当地的经济贡献有多重途径:作为纳税人可以创造税收,作为经营者可以雇佣本地劳动力,作为劳动者可以从事生产和服务,作为消费者可以产生消费需求,等等。所以,地方政府在建立市场经济体制的初期是欢迎外来人口的加入的。尤其是当外来人口的加入并没有对当地的公共管理/服务能力提出很大的挑战,甚至提高了公共部门的运作效率时,当地政府增加了户口的开放程度。但是,随着外来人口的增加对于本地的公共管理/服务能力造成负担,尤其是希望地方政府提供与人口增量相匹配的增量公共管理/服务能力时,地方政府从人口增加得到的边际剪刀差收益开始下降。如果外来人口能够加大对本地的投资力度,或可以放缓这种边际剪刀差收益的下降,比如外来人口投资购房就提高了贡献度,在房地产经济受到国家的宏观压制后,这种好处也减少了。随着税费改革和国家不断地提高个人所得税起征点,实际上大部分的中国公民已经不再是直接的征税对象,外来人口大部分是低收入者,为地方直接创造税收的能力表现得也比较弱。随着福利剪刀差收益的下降,人口导入地政府对于吸纳外来人口的积极性就会下降,直至实施严格的人口总量控制。

   一些外生的变量也会影响人口导入地区政府的边际福利剪刀差收益。比如,中央政府对于维稳的要求提高了,要求地方政府加大公共管理能力,进一步降低了人口增加带来的边际福利剪刀差收益。外来人口对于导入地区的经济发展有价值,但如果国家允许降低经济增长速度,那么,人口导入的经济功能也随之降低。如果当地文化具有较强的地方特色,它也可能形成一种排外情绪,要求当地政府严格控制外来人口的增加。

   改革前的城乡二元分割体制,随着人口大流动的展开,在人口导入地区形成户籍非农人口—户籍农业人口—外来人口的三元结构或者复合型二元结构(27)。继而,随着人口导入地区加大城乡开通的力度,这种三元结构或者复合型二元结构会蜕变成户籍人口—外来人口之间的区域内二元结构,这种结构难以被改变(28),所以,也是一种新的二元体制。

   2.随着市场经济改革将单位福利转向公共服务,以及地方政府职能从偏重经济建设转向偏重社会治理和公共服务,一种福利性的地方分权体制初步形成

   今天多种公共服务在计划经济时代都是单位福利,比如就业、医疗、住房、教育、救助等。单位制瓦解后,单位人变成社会人,多种由单位承担的单位福利转换成了地方政府承担的公共服务。这在改变了政府与社会的关系的同时,也改变了中央与地方之间的权责关系,因为增加了社会治理权力与责任的纵向分配问题,而这个问题在单位制下本来是隐而不彰的。在社会治理方面的权力和责任显然主要归属于地方政府,这就为地方的分权增加了新的内涵。我们发现,随着经济方式的调整,政府职能转向服务型政府,可以预见的是,财政联邦主义(29)的经济分权将趋于衰减,而社会治理上的分权现象将趋于强化。实际上,随着公共管理运动的兴起,公共管理的重心下移和地方分权是必然的,形成了一种“分权化治理”(30)现象。

   所谓福利性的地方分权也是这种“分权化治理”潮流的一部分。在中国,这种分权既是福利性的也是治理性的,因为在中国城镇化的实践中,地方性的公共服务或地方福利事实上具有鲜明的治理功能,这是一种寓治理于服务之中的治理思路。各个城市无论经济发展水平高低,都会有各种各样地方性福利。所以,指望加大中央统筹力度来削弱户籍和社会福利之间的联系不会有很好的效果。

   实际上,中央政府也乐于看到这种福利性分权的发展,因为中央政府希望地方政府能够切实承担起治理一方、造福一方的责任,不希望看到地方之间在提供公共服务方面互相推诿或者说采取搭便车策略。比如,我们说人口导入地区只利用外地农民工的青春和劳动力,不负责他们的子女教育和养老、医疗等公共服务,其实也就是一种在公共服务方面的搭便车行为。这对于人口导出地区提供公共服务的积极性是一种打击,结果人口导入和导出地区的公共服务供给都不足。为了激励地方政府地方公共品的供给,中央政府会选择限制人口流动。人口导入地区地方政府也愿意限制人口导入,以降低拥挤效应;而人口导出地区也希望本地能够保有一定规模的居民来发展本地经济,也会在人口流出到一定程度后主张限制人口流动。(31)

最后的结果可能是,中央一方面会发展全国统筹,但是另一方面,全国统筹只是广覆盖和低标准的。国家也很难平调区域间的财政收入或者改变分税制提高中央财政收入的比例,因为这会打击地方政府发展经济的积极性,而这种积极性正是中国经济奇迹的核心奥妙(32)。因此,中央政府还是会依赖地方政府发展出地方性福利制度,(点击此处阅读下一页)

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