姜明安:论法治中国的全方位建设

选择字号:   本文共阅读 630 次 更新时间:2015-07-22 22:27:37

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姜明安 (进入专栏)  

   【摘要】法治中国的全方位建设包括法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设。法治中国、法治国家、法治政府、法治社会四个概念在同一时空使用时,可以认为“法治中国”是后三者的上位概念。后三者是“法治中国”的基本要素。法治国家指整个国家公权力的法治化;法治政府主要指国家行政权行使的法治化;法治社会则主要指相对于国家公权力的政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。法治中国等四个概念的相互关系是:建设法治国家是建设法治政府的前提,建设法治政府是建设法治国家的关键;建设法治国家是建设法治社会的基础,建设法治社会是建设法治国家的条件;建设法治政府是建设法治社会的保障,建设法治社会是建设法治政府的目标;而建设法治国家、法治政府、法治社会的统一,就是建设法治中国。

   【关键字】法治中国;法治国家;法治政府;法治社会

  

   我国《宪法》第5条规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。国务院《全面推进依法行政实施纲要》第3条确定,各级人民政府要“全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。习近平总书记在今年年初的全国政法工作电视电话会议上提出了“法治中国”的理念,此后,在新一届中共中央政治局第四次集体学习时又提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的实现“法治中国”理念途径的构想。

   《宪法》、《纲要》和习近平总书记的讲话分别提到了法治中国、法治国家、法治政府、法治社会四个概念。过去我们的各种学术著作、论文和法律文献经常提到法治国家、法治政府、法治社会三个概念,且往往是分别单独使用这三个概念,很少有人将三者放在一起同时使用,更无人同时使用四者。因此,人们一般不对这三者、四者进行严格界分,通常赋予三者、四者以交叉或重合的涵义。[1]现在,习近平总书记将此四者者放在一起,提出要三者“一体建设”从而实现“法治中国”的目标。在这种情况下,我们就不能不对这四者的内涵做一定的区分,弄清这四者是什么关系,它们有什么异同。我们只有对法治中国、法治国家、法治政府、法治社会各自的目标、任务和标准有一个大致的了解,对这四者的相互关系和异同有一个初步的把握,才有可能在此基础上探索三者“一体建设”,从而实现“法治中国”的顶层设计目标。

  

   一、对“法治中国”的多层面、多角度解读

   有人认为,既然宪法已经提出了“法治国家”的概念,就没有必要再创设一个“法治中国”的概念。如果同时提出这两个概念,二者会发生重复:宪法中的国家当然是讲中国,中国当然是国家。但是,笔者认为,这种质疑并不能完全成立,或者至少是片面的:因为“国家”有两种意义的解读,一种是政治意义上的解读,这是相对于“社会”而言的,“国家”指国家机器,国家公权力,“社会”指NGO、 NPO等构成的市民社会(或称“公民社会”)。另一种是地域意义上的解读,是相对于“地区”和世界而言的,“国家”指一国内所有土地、人民和经济、政治、社会、文化等构成的整体,“地区”仅指一国内的某一行政区域或一定时期相对独立于一国的某一行政区域,“世界”则指由全球所有国家和地区构成的人类社会。既然“国家”有相对于“社会”的“国家”,就可以和应该有相对于“法治社会”的“法治国家”,既然有了“法治社会”、“法治国家”和“法治政府”,就可以和应该创设一个统合这三者的上位阶的法治整体概念:“法治中国”。当然,“法治中国”也就是《宪法》第5条所规定的“法治国家”,但这里的“国家”已经不是相对于社会的“国家”,而是包括了作为国家公权力的“国家”和相对于国家公权力的市民社会的“国家”(即地域意义上的“国家”而非政治意义上的“国家”)。

   然而,即使承认“法治中国”的概念,如何理解“法治中国”的内涵和外延,法学界的解读也不完全一致,常有争议。这是可以理解的。而且,应该从不同层面和角度阐释与解读。例如,一些学者从法治国家、法治政府、法治社会三者统一的层面和角度去阐释、解读“法治中国”;另有学者从科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的法治四环节的层面和角度去阐释与解读,还有学者从健全民主、完善法制、制约权力、尊重人权、保障公正的法治五要素的层面和角度去阐释和解读。这些阐释和解读没有必要相互排斥和互不相容。相反,应该相互补充,因为,多层面多角度的阐释和解读比任何单纯从某一个层面某一个角度阐释和解读能更全面、更深刻地揭示“法治中国”的内涵和外延,任何单层面的阐释和解读可能都会留下或多或少的“意犹未尽”。

   笔者认为,对“法治中国”的理解,除了以上阐释外,还可以和应该从另一个层面和角度,即从中共十八大报告提出的我国建设和发展“五位一体”总体布局的层面和角度予以阐释和解读。中共十八大报告指出:“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求,全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局,促进现代化建设各方面相协调,不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。毫无疑问,要建设法治中国,不能离开这“五位一体”的总体布局,必须将法治贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设之中。也就是说,只有在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的过程中重视法治,加强法治,以法治指导、规范、促进和保障经济、政治、文化、社会和生态文明的建设,进而实现法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明的协调统一,我们才能实现法治中国的整体目标。

   因此要全面、正确认识和理解法治中国,建设法治中国,就必须全面、正确把握作为法治中国“五位一体”构成要素的法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明的具体标准和要求。

   法治经济的具体标准和要求主要包括两方面:一是政府依法管理经济,必须以法律限制政府干预经济、管理经济的权力和手段,以法律规范政府调控经济、规制市场的方式和程序,减少、压缩,乃至消除政府违法、恣意干预经济主体经济活动的空间,防止和尽量避免政府侵犯经济主体的合法权益并在政府违法干预和侵权时,为被干预、被侵权者提供有效的救济途径。二是从事经济活动的组织、个人必须依法进行经济活动,这就要求国家为经济活动和市场交易提供完善的法律规范,特别是民、商事法律规范,并要求从事经济活动的组织、个人严格守法,诚信经营,对不正当竞争和以假冒伪劣产品侵犯消费者权益的行为予以严厉惩治,通过严格执法来维护市场经济秩序。

   法治政治的具体标准和要求主要包括三个方面:一是执政党依法执政,必须建立和完善保障执政党在宪法和法律范围内活动的体制、机制和制度;要通过法律明确党与人民代表机关、政府、司法机关的关系;正确处理党对国家的领导与党的各级机关及其领导人接受法律监督的关系;保证党的决策、执政行为透明;党内腐败和滥用权力行为能依法得到追究。二是政府依法行政,必须健全、完善控制政府权力范围、边界,规范政府权力行使的行政组织、行政程序、行政法制监督和问责的法律制度;加强人大对政府财政、政策和政府组成人员依法行使职权的监督,以及人民法院对政府及其工作部门行政行为合法性的司法审查;推进政府的廉政、勤政建设。三是公民依法参与国家管理,必须推进政治体制改革和行政管理体制改革,使公民在国家政治生活中真正享有知情权、表达权、参与权和监督权,逐步扩大票决民主和发展协商民主。

   法治文化的具体标准和要求主要包括两个方面:一是在国家意识形态和国民观念中培植法治精神和法治理念,必须加强法治宣传和法治教育,让法治精神和法治理念进教材、进课堂、进广播电影电视、进文学作品,从而潜移默化地影响国民的思想、观念和行为方式。二是促进国家文化产业建设的法治化,必须通过加强文化立法和执法,发展和促进国家文化产业建设,规范文化产业建设的行为和企业、组织、个人的文化活动。

   法治社会的具体标准和要求主要包括三个方面:一是依法推进国家公权力向社会转移,必须坚持“三个凡是”的原则:凡是个人能够自主决定的事项,国家公权力不要越俎代庖;凡是市场能够有效调节的事项,国家公权力不要干预;凡是社会能够自律管理的事项,国家公权力不要包揽取代。二是依法保护社会组织、团体的权利,规范社会组织、团体的活动,国家应保障公民的结社自由,培植和发展更多的社会组织、团体,形成大社会、小政府的机制。要依法保护社会组织、团体的权利,规范社会组织、团体的活动,则必须制定社团法,在社团的建立、运作和监督、管理上做到有法可依;此外,还必须健全完善社团组织的自律机制,通过软法规范社团的活动和行为。三是依法推进社会管理创新,既要建立健全激励和促进社会管理创新的的体制、机制,调动管理者与被管理者参与创新的主动性和积极性;又要正确处理创新和依法的关系,创新要在法律的指导下进行,创新不能突破法律的基本原则和基本制度界限。

   法治生态文明的具体标准和要求也主要包括三个方面:第一,国家建立严格的环境、生态保护法律标准,必须修改、完善我国现行的各种环境、生态保护法,提高保护标准和改进保护措施,使之和人与自然可持续发展的需要相适应。第二,国民形成强烈的环境、生态保护法律意识,必须加强环境、生态法律保护的宣传、教育,特别是通过环境污染危害性的实例宣传、教育,使国民认识环境保护的重要性和迫切性,提高环保自律和他律的主动性、积极性。第三,政府建立严格的环境、生态保护执法制度,必须通过立法和修法建立两种严格的责任追究制度:一是对环境污染者的严格责任追究制度,要保障政府环保机关惩治环境污染者和环境污染行为有法可依,有严法可依;二是对政府环保机关及其公职人员的严格责任追究制度,保障监督机关对失职、渎职的政府环保机关及其公职人员问责有法可依,有严法可依。

   经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设全面、协调推进,是保证中国科学和可持续发展的必须,法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明全面、协调推进,则是建设法治中国,实现法治中国梦的必须。

  

   二、法治国家、法治政府、法治社会三概念的辨析

   《百度百科》对法治国家、法治政府和法治社会这三个概念分别有一个解析:关于“法治国家”,认为是在德语中最先使用的。早期的法治国是指中世纪欧洲的某种国家形式,尤其是德意志帝国,当时被认为是“和平与法律秩序的守卫者”。现代意义上的法治国家,是德国资产阶级宪政运动的产物,其基本含义是国家权力,特别是行政权力必须依法行使,所以,法治国家有时又称法治政府。《百度百科》认为,法治国家的条件和标准有五:(1)通过法律保障人权,限制公共权力的滥用;(2)良法的治理;(3)通过宪法确立分权与权力制约的国家权力关系;(4)赋予广泛的公民权利;(5)确立普遍的司法原则,司法独立等。法治国家的形式标志有四:(1)完备统一的法律体系;(2)普遍有效的法律规则;(3)严格公正的执法制度;(4)专门化的法律职业。法治国家的实质标志同样有四:(1)法律与政治关系的理性化制度;(2)权力与责任关系的理性化制度;(3)权力与权利关系的理性化制度;(4)权利与义务关系的理性化制度。[2]

关于“法治政府”,《百度百科》的解析是:法治政府应是政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道,权利与责任紧密相联,集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身,并用法律加以固定。法治政府的关键是要推进政府法制建设,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《行政法学研究》2013年第4期

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