姜明安:论法治中国的全方位建设

选择字号:   本文共阅读 950 次 更新时间:2015-07-22 22:27:37

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姜明安 (进入专栏)  
且是用之不竭的动力、活力。在一个国民没有自主精神,没有追求,没有改革创新热情,只知愚忠,只知服从,只知个人自保的国度里,是不可能建成法治国家的。

  

   五、建设法治政府是建设法治社会的保障,建设法治社会是建设法治政府的目标

   为什么说建设法治政府是建设法治社会的保障呢?根据有四:其一,政府是社会的管理者,社会建成个什么样子,政府起着关键的、甚至决定性的作用。胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告中论述全面建成小康社会的目标时,同时提出了建设法治社会和建成法治政府的要求,而建成法治政府乃是建设法治社会的基本保障。胡锦涛阐述的小康社会目标中的第二项目标即是法治社会目标:“人民民主不断扩大,民主制度更加完善,民主形式更加丰富,人民积极性、主动性、创造性进一步发挥。依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障”。为实现这一目标,就必须深化行政体制改革,落实法治政府建设的具体任务:“按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。“坚持用制度管权管事管人,保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,……让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。[16]其二,政府是社会的表率,社会的法治化有赖于政府行为法治化的引导与推进。2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出了政府依法行政的六项基本要求:合法行政;合理行政;程序正当;高效便民;诚实守信;权责统一。这六项要求,特别是其中的合法、合理、程序正当、诚实守信也是法治社会的基本要求,只有政府严格遵循和实现了这些要求,才有可能带动全社会民众事事讲法、讲理,处处讲公正、讲诚信,逐步培植起法治社会的环境。其三,政府是法治社会的指导者和推动者。法治社会的形成是各种因素促成的结果,其中一个非常重要的因素即是政府的指导和推动:政府通过制定行政法规、规章和规范性文件为社会组织、团体和个人提供行为规则(作为法律的具体化和补充),通过行政执法(行政许可、行政监管、行政处罚、行政强制等)为社会提供秩序,通过行政复议、裁决、调解、仲裁为社会提供解纷机制,通过行政指导为社会提供咨询、建议和选择性行为方案。而政府要通过这些行为指导和推进法治社会建设,就必须首先使自己的这些行为法治化。在此意义上,可以说,法治政府是法治社会的前提,没有法治政府,就没有法治社会。其四,政府是社会公平正义的保障。社会公平正义是法治社会的基本要素,而社会的公平正义必须通过政府提供相应的“公共物品”而实现。“公共物品”的范围是非常广泛的,保障社会公平正义的最基本的“公共物品”,包括支撑和维系国民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”[17]的社会福利和社会基本公共服务机制(如社会保险、社会救济、公共交通、义务教育等)。广义的“公共物品”还包括前面提到的社会治安秩序和社会解纷机制。社会治安秩序和社会解纷机制对于社会公平正义同样是不可缺少的。当然,政府并非“公共物品”的唯一提供者。但是,作为法治政府,提供保障社会公平正义的“公共物品”是其最重要的职责。一个社会,只有当它有了充足的保障社会公平正义的“公共物品”供给时,才能称为完善的法治社会。

   根据上述论据,关于“建设法治政府是建设法治社会的保障”的论点应该可以成立了。那么,如何进一步证成“建设法治社会是建设法治政府的目标”这一论点呢?对此论点,主要论据有三:

   其一,国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》确定的法治政府目标中即有诸多建设法治社会的内容。《纲要》确定的目标共有七项。其中第一项中关于“政企分开、政事分开,政府与市场、政府与社会的关系基本理顺”的要求;第二项中关于行政立法应“充分反映客观规律和最广大人民的根本利益”的要求,第三项中关于“公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护,违法行为得到及时纠正、制裁,经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件的能力明显增强”的要求,第四项中关于“政府提供的信息全面、准确、及时,制定的政策、发布的决定相对稳定,行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”的要求,第五项中关于“高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾机制基本形成,社会矛盾得到有效防范和化解”的要求等,显然都是法治社会建设的内容。建设法治社会即构成法治政府建设的目标(当然只是目标之一,非唯一目标)。

   其二,政府是社会的手段,政府是由社会产生并且为社会存在,而不是相反。因此,建设法治政府的目的是要为国民创建一个美好幸福的社会,这个美好幸福的社会就是法治社会。

   其三,广义法治社会的内容包括法治国家和法治政府。在广义法治社会的语境下,法治政府建设工程只是法治社会建设总工程中的一个子工程。子工程为总工程服务,建设法治政府是为建设法治社会奠基,建设法治政府的最终目标是建设法治社会。

  

   【作者简介】

   姜明安,北京大学法学院教授。

   【注释】

   文是笔者在此前的若干研究成果的基础上完成的。笔者过去曾就法治国家、法治政府和法治社会三者的关系写过文章,也曾就法治中国的涵义做过解读。这篇文章是把这四者放在一个平面,研究它们的相互关系,探讨如何在中国全方位实现法治的目标,即建设法治中国的问题。

   [1]如张文显等学者认为“法治国家”包含“法治政府”:“对于法治国家来说,法治政府是其最核心、最根本的部分”。建设法治国家的任务包括建立完备的法律体系、实现依法执政、加强宪法和法律的实施、实现民主政治的制度化和法律化、依法行政,建立法治政府、建设保障社会公正的司法制度、完善权力制约与监督机制以及增强全社会的法律意识和法律素质,见张文显等主编:《法理学》,人民出版社、高等教育出版社2010年版,第369-373页。李林和杨建顺教授认为,法治国家应该是人民当家作主或者主权在民的国家,是坚持宪法法律至上的国家,是尊重和保障人权的国家,是坚持依法执政,坚持民主立法、科学立法、高质量立法,坚持依法行政的国家,是严肃依法独立公正行使司法权和监督制约公权力的国家。法治政府相对于法治国家是一个更为具体的概念,法治政府的核心要求包括:行政权的获得要有宪法和法律的依据,要依法(实体法和程序法)实施行政行为,要与建设廉洁政府、服务政府、高效政府相联系,要有权必有责,任何违法行为都要受追究。法治社会相对于法治政府和法治国家,则处于基础的地位。“如果没有坚实的社会基础、有序的法治社会建设,法治政府和法治国家根本无从谈起”。“在法治社会中,应把公民、其他社会组织、政党团体等包括进来。……社会应该具有法治的秩序和法治的信仰,法治的氛围和法治的环境。所有人都在宪法和法律的规范体系保护之下来进行自由的活动。法治社会应该做到和谐、有序、稳定。”见杜晓、许尚楸:《权威解析三个“法治”为何要“一体建设”》,载2013年3月1日《法制日报》第4版。

   [2]参见百度百科,baike.baidu.com/view/1670084.htm.(最后访问时间:2013年6月27日)。

   [3]参见百度百科,baike.baidu.com/view/1983669.htm.(最后访问时间:2013年8月27日)。

   [4]参见百度百科,baike.baidu.com/view/1370517.htm.(最后访问时间:2013年8月27日)。

   [5]中国社会科学院语言研究所:《现代汉语词典》,商务印书馆2005年6月第5版,第520页。

   [6]中国社会科学院语言研究所:《现代汉语词典》,商务印书馆2005年6月第5版,第1741页。

   [7]中国社会科学院语言研究所:《现代汉语词典》,商务印书馆2005年6月第5版,第1204页。

   [8]参见《中华人民共和国宪法》第5条。

   [9]参见“习近平在十八届中央纪委二次全会发表重要讲话”,搜狐新闻网,http://news.sohu.com/20130122/n364299727.shtml(最后访问时间:2013年9月12日)。

   [10]参见《中华人民共和国宪法》第33-50条。

   [11]参见《中华人民共和国政府信息公开条例》第1、 6条;国务院:《全面推进依法行政实施纲要》第3-5条。

   [12]参见《中华人民共和国宪法》第125、 121、 131条。

   [13]亚里士多德指出:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”,见[古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1996年版,第199页。

   [14]参见《中华人民共和国宪法》第62、67、71、73条;《行政诉讼法》第1、3、5条。

   [15]参见何时能成:“我们为什么要建设法治社会”,新浪博客,blog.sina.com.cn/s/ blog_4b14a8c20100.(最后访问时间:2013年1月1日)。

   [16]胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,载2012年11月18日《人民日报》第1版。

   [17]胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,载2007年10月25日《人民日报》第1版。

  

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文章来源:《行政法学研究》2013年第4期

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