《大清新法令》收录的是清德宗光绪二十七年至清逊帝宣统三年，亦即公元1901年至1911年之间的法令。《大清新法令·宣统新法令（己酉五月二十八日至十月十四日）》第六卷（以下简称《宣统新法令》第六卷）收录的第六至第十册则是己酉（1909年）五月二十八日至十月十四日的法令。{1}
《宣统新法令》第六卷作为《大清新法令》的一部分，收录的仅是1909年的部分法令。该卷收录的内容从形式上来看，主要为皇帝的谕旨和皇帝朱批的各类法令，构成上以皇帝朱批的大臣奏折为主，包括各类呈送皇帝御批的章程和办法等，京外各衙门奏定的奉旨通行国内并具永远遵守之效力的折子，各衙门颁布的非专折奏准，另附一些夹片等，涉及的内容几乎涵盖了法制变革的方方面面，主要有宪政、官制、任用、外交、民政、财政、旗务与藩务、教育、军政、司法、实业、交通等十多个方面。
清朝晚期最后十年的修律活动，促进了中国古代法律的近代转型。在这一过程中，无论是转型的方向还是转型的道路，都经历了反复的论证和艰苦的斗争。但几经斗争与折中之后，终于完成了一系列新法的制定。俗语有云“窥一斑而见全豹”，《宣统新法令》第六卷虽然只是晚清法令的一个缩影，但却从细微之处向我们展示了晚清法制的诸多特色。通过《宣统新法令》第六卷的文本，从正面的意义上来看，晚清修律活动有如下值得肯定之处。
一、新法令是中国法制近代化、现代化的源头
光绪二十六年（1901年）十二月十日，慈禧太后以皇帝名义在西安下谕变法，由此而开始了晚清近十年的变法修律。光绪三十一年（1905年）七月二日，袁世凯、张之洞奏请仿行立宪。光绪三十二年（1906年）七月十三日，发布了《宣示预备立宪先行厘定官制谕》，明确立宪进入预备阶段，步骤是实现议定官制、厘定各项法律、广兴教育、清理财务、整饬武备、普设巡警等等，为预备立宪奠定基础。从1905年至1911年，中国封建法制步入近代化的转折时期，它以清末预备立宪为起点，以部门法修订为主要内容，逐步开始了法律近代化的进程，同时也标志着延续两千余年的中国古代法律制度开始解体。通过大清新律令的内容，也能充分的体现晚清法制变革的这一历程。
透过《宣统新法令》第六卷可以看出，处在社会急剧转型时期的大清新法令，是一种明显的带有过渡性质的法律，内容也略嫌粗糙，但它标志着诸法合体的中华法系开始走向解体，并奠定了中国近代法制的基础。
晚清的修律活动，是由国家最高统治者发动、通过自上而下的行政程序推行的全方位法律改革。从这些法令中，体现了清廷“仿效外国资本主义法律形式，固守中国法制传统”的方针，在大臣们的奏章中，我们不难找到以“东方大国”自居的说辞，诸多立法表现出封建专制主义的传统与近代资本主义最新法律技术成果奇怪混合的现象，优良的法律制度在此时缺乏实施的土壤，宪政改革也完全无法改变清廷君主专制体制及封建伦理“不可率行改变”的旧观念。但我们也应看到，这一时期的立法开始参照东西各国的立法活动，在各类奏折中不乏西方先进法文化的介绍与提及，为晚清修律提供了理论上的依据。在实践中，立法者通过比较中国传统法律与西方近代法律的异同，根据国家最高统治者确立的基本原则，对法律制度作出了新的选择。因此，晚清修律是中华法制文明走向近代化的源头和开端。
二、新法令反映了晚清社会转型时期对构建新秩序的迫切需求
大清新法令系社会转型时期的法律规范。通过大清新法令，可以领略晚清时期社会转型过程中的社会万象。清末新政的实行，无论内政和外交，百废待兴，应兴应革之事繁多，为不致出现社会乱象或对已出现的社会乱象进行整肃，急需对出现的各类新情况、新问题进行规范的律令和章程。通过前述各类新法令文本的介绍，不难看出，无论在宪政的推行和官制的改革，各类学堂的设置，社会治安的维护，中外交涉事务，财政的管理，交通实业的振兴，司法制度改革等各个领域，都迫切需要完善各类立法加以规范，使社会发展既能顺应开放的环境，又能掌控在符合统治者需要的秩序范围内。例如，这一时期的仿行宪政、教育发展十分迅速，成文的法律、规则、制度数量颇多，客观上有力地推动了晚清宪政及近代化教育的发展。此时，清廷对实业的重视也是前所未有的，从前面法令的分析中，我们不难看出，诸多通行全国的奏折在法令上保障了实业经济在这一时期的发展。
同时，通过对这一时期法令文本的解读，也可以发现，晚清政府在政权运行中，也较为重视对旧有弊端的革除，如在官制任用中，御史麦秩严奏保举太滥请饬部严定章程折，针对保举太滥，提出严定章程，加以规范和限制。
三、中国法制近代转型以中西文化合流为基础
西法与中法结合的修律指导思想，在各类新法令文本中得到了较为充分的体现。下面结合一些新法令文本加以阐释。
（一）学习西法，引进西方的法治理念
1.三权分立理念。在《东三省总督锡良吉林巡抚陈昭常奏吉省创设行政会议处折》中提出：“立宪首判三权，而惟行政一端，其事务为最繁，其范围为最广。”“今我国家振兴庶政，百度维新，九年立宪之诏既颁，三权分峙之基已立，举凡立法、司法、行政各事，皆须依限筹备，逐渐推行。”“今者咨议局将次成立，固已建设一省之立法机关，则凡该局提议各事及议决后执行各件，条理万端巨细，毕综使于行政官厅。”“尝考东西各国现行制度，凡一议事会成立，必有一参事会以执行之。虽其组织之人员不同，权限之广狭互异，要其互相维系、互相监督，不至失其议决执行之作用者则一也。今拟略师其意，即于吉林行省公署立一行政会议处，”“凡本省行政重要事件、咨议局议决执行事件及应宣付咨议局筹议各种议案，概交该处开会集议”。“完善立法、行政，各得其宜，而宪政之前途乃可日有进步”。
以德国为例，论证了参考东西各国，设立省级行政会议处必要性，“况查中国一省面积之广，每足敌他人一国而有余，凡内政、外交、度支、兵备、实业各端，无不分设专官以司其事。论厥大势，实无异于德意志联邦各国之一政府。彼德意志联邦各国，无不各有议会，即无不各有内阁会议。今各直省既均设咨议局，以为立法机关，即应于各直省最高官厅之内，设立行政会议”。
2.司法独立理念。在《法部奏筹办外省省城商埠各级审判厅补定章程办法折并清单》中提出：“司法独立，特为宪政之纲，维审判厅即其精神之所寄也，乃或过持减啬之义，意存敷衍其甚者。至欲以地方官署为审判厅，即以地方官兼充推事，于司法、行政分立之意实大相迳庭”。在《民政部奏请修正报律条文折》中，对违反报律的案件应由已设立的审判厅审理，不应再由巡警厅办理，以体现司法与行政的分立。针对“京城地面报馆违犯各案多由巡警厅办理，是误以检察权与审判权混为一事，实与立宪政体行政司法分权之旨大相迳庭”，已奉谕旨“整饬司法，筹设各级审判厅以为实行宪政收回法权之基础”。“现在京师审判厅业经次第成立，一切民刑诉讼分级裁判各有责成，若独以违犯报律之案仍归行政衙门任便判断，殊不足昭郑重而杜纷歧，似应于附则内将违犯本律者应归何项衙门审判之处详细规定，庶足保法律之威信而免审判之参差，于宪政前途裨益匪浅”，强调了司法、行政分立对于实施宪政的重要性。
3.从旧兼从轻的刑罚原则。如《法部咨覆大理院盗案新章逐条解释并通行各直省一体查照文》，内容是对盗案新章条文的解释。大理院盗案新章规定“寻常盗劫情有可原之犯划分三层：”一系在外嘹望接递财物；一系被胁同行尚非甘心为盗；一系听纠止此一次，并无执持火器、金刃凶恶情状。此三层有一于此，即应免死减等发遣新疆，酌拨种地当差。“按旧例规定，”强盗案件分别正法、发遣，大都以入室搜赃者为法无可贷，在外把风接赃者为情有可原。此次新定章程固系规复旧例，惟被胁同行及听纠止此一次两项，是否不论入室在外，抑仍以把风接赃为断。对此项条文如何理解和操作；“至发遣新疆一项，自同治九年改发内地，而后数十年来并未发往。原奏并无改发字样。是否因新疆道路疏通，嗣后即可径行陆军部实发”。对“把风”与“了望”如何理解，究竟两者有无区别等，法部在咨覆大理院盗案新章逐条解释并通行各直省一体查照文中，逐条进行了解释。
通过上述对新章内容的解释，及新章与旧律内容的关系，可以看出，法律条文解释细密，可操作性强，同时清末修律吸收了西方现代法治理念，比如既照顾了新章与旧律的内容前后一致性，又体现了从旧兼从轻的现代刑法理念。如“本部原奏京外问刑衙门一语，及断罪轻者依新例行之条，似不能拘泥从前加重例章，遂于此等情有可原夥盗亦不作寻常盗案论，而独从严办也”即是例证。
4.仿行东西各国制度，改革和建立相关制度。如为仿行宪政，清末大刀阔斧地进行官制改革，仿行东西各国，设立省行政会议处；鉴于议院在议场“仅因发言不当，未必即成法律上之犯罪，此各国议院通例”，咨议局章程借鉴外国经验，规定咨议局议员在会议上的发言，不构成犯罪。再如仿照各国军制，改革清军编制，裁汰非战人员，与各国相比，“中国军队，非战员之数较各国独多，自宜量加裁汰以规进步”。在《陆军部奏议覆御史石长信奏请制造诸工量予实职折》中，对现代工厂工艺最优者，建议向西方学习，把工厂管理人员纳入官方管理，仿照日本技师、技士给予实职。
在《学部札各省提学司整顿各等实业学堂文并清单》中，规定实业学堂的课本，要结合学习内容，兼采中西，慎重选用，“实业各项学科现在均无课本，势不得不择用东西各国课本，以应急需。高等实业学堂应用西文直接听讲，所用课本无庸迻译。至中、初两等，采用译本，亦须分别选择化学、电气等科。中国未经讲求者，非搜罗外国课本无所取材，是宜用译本者也。染织、窑业、漆工等科，事为中国所固有而学理不如外国之精深者，编译课本，应考察该业固有情形，博采外国学理，以求会通，是宜编译兼用者也”。而“工业法规，农业、经济、商事法规，商业、地理等科，非就本国法规地理酌量编辑，不能适用，是宜用编本者也”。宜采用外国课本者则采用译本，不宜采用者则采用本国课本，体现了中西结合、实事求是的精神。
在《总理贵胄法政学堂朗贝勒等奏酌拟变通课程缮单呈览摺并清单》中，对法政学堂变通课程进行了具体规定，详列了法政学堂的各种班级课程的教学内容、学习年限等。其中教习内容涵盖了伦理、国文、外语、历史地理、数理化、体育等基础课程，以及本国刑律、法学通论、宪法、行政法、刑法、民法、商法、国际法、诉讼法、中外法史、政治学、财政学等多项专科课程。应该说，这样的规定相对中国的传统教育来说具有突破性，表明清政府进一步迈开了向西方学习的步伐，对于法制人才的培养具有重要的意义。
晚清时期非常重视借鉴国外制度在宏观上对经济秩序的维护。如鉴于行号林立、滥发纸票的现状，为了加强管理，《度支部奏厘定专章限制官商银钱行号滥发纸票折并清单》规定，借鉴东西各国经验，发行纸币之权，由中央政府统一行使，加强对纸币发行的管理，因为各类支条、期票、汇票等类，各国皆立专法以示与纸币之区别。
（二）学习西方，又从中国实际出发
向西方学习，但不完全拘泥于西方，是晚清新法令的一个重要特点。《宪政编查馆奏议覆考察宪政大臣于式枚奏陈咨议局章程权限折》是一个很好的例证。在统治集团内部，对推行宪政的认识并不统一。该折针对考察宪政大臣于式枚奏陈咨议局权限过大的质疑，认为该大臣“原奏于咨议局之性质、范围大小及其职任、权限各节，证以普国议会之制，条分缕析，郑重详明，自为防微杜渐起见。惟臣等反复推求该大臣所陈，有涉于过虑者，有不免误会者”，并对误解之处，进行了详细解释和说明。
该奏折所陈，既表明各省咨议局既为仿西方所设，又与西方不同。咨议局权责参照国外经验，又立足于中国的实际。关于咨议局的性质与权限范围，“京师设立资政院，以树议院基础。但各省亦应有采取舆论之所，俾其指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶”。各省在省会速设咨议局，“凡地方应兴、应革事宜，议员公同集议，候本省大吏裁夺。施行遇有重大事件，由该省督抚奏明办理。将来资政院选举议员，可由该局公推递升，如资政院应需考查、询问等事，一面行文该省督抚转饬，一面迳行该局具覆。该局有条议事件，准其一面禀知该省督抚，一面迳禀资政院查核”。
但咨议局的设立，又与外国不同，“考各国地方行政，除联邦各有议院外，凡本国地方皆直隶中央政府”。“与中国之部臣、疆臣显分内外，地方行政可由督抚主持命令者，截然不同。”“中国地大政繁，久已分省而治，而督抚实立于一省行政最高之地位，求之各国，本鲜此制。督抚之权限，既视各国地方行政长官为较广，则辅助行政机关之权限自应与之相称，而不能仅据各国之上级自治以为准则。咨议局之设用意，盖即在此。臣馆原奏所以有咨议局为地方自治与中央集权之枢纽一语也，故谓咨议局为联邦议会固属不符，即比之各国上级自治制亦有区别，惟其为中国特别制度，自不能与普国地方议会相等”。
四、立法遵循的理念和原则具有当代价值
晚清新法令从立法技术上讲，总体上略显简单、粗糙，但也不乏值得今天可取之处，如统一立法权，立法从实际出发，坚持原则性与灵活性相结合，注重立法可行性的立法精神等。
（一）统一立法权，同时从实际出发，兼顾立法的灵活性
1.统一立法权，根据《宪法大纲》宗旨，“全国通行法律须由钦定颁行”。如《宪政编查馆奏奏定章程应以官定解释为据片》要求，“立法之权统之君上，断不容人自为说致淆观听而紊政纲”。关于法律解释权，“京外各衙门于奏定章程有疑义者，应以官定解释之说为据，其各处坊间所刻之私家笺注释解，均不得援以为据，以免辗转相承，致滋谬误”。
2.立法从实际出发，坚持原则性与灵活性相结合。立法既要借鉴国外经验，又要从中国实际出发。“立法之始，不能不详查各省之习俗，以资参考。”在不违背国家统一立法权的同时，允许各省结合实际进行灵活变通。“惟各直省之风俗习惯不同，不能无特别之单行法，如违警律中，各省得定违警章程之类。而施行法律之细则各省情形不一，亦不能不令各省自定，如地方自治等章程施行细则之类”。
（二）从立法技术上讲，制定法令讲求易于遵守，具有可操作性
1.制定法令讲求易于遵从，不求繁琐。制定法律如《限制官商银钱行号滥发票折并清单》，就遵从“一切务从宽简，俾商人易遵从”的立法原则，如《通用银钱票暂行章程缮具清单》：“此次定章，一切务从宽简，俾商人易遵从。”如《学部奏酌拟考试毕业游学章程》，为防作弊，关于严密关防的规定“严密、严格”。类似的立法在《宣统新法令》第六卷中比比皆是。
2.法令条文规定详尽，可操作性强。如《考试毕业游学生章程》中关于“严密关防”一节，“严于去取，则名器无可滥邀；密于关防，庶弊窦可以尽绝”。“凡主试官、襄校官暨提调内收掌弥封庶务等官，一经派定，均须即日入场，住宿未揭晓以前，不得外出，俾昭慎重。监临官二员，应轮流在外场住宿，以便稽查出入，严杜弊端。试卷于每卷末页之左角内填弥封红号，于卷面之浮签上填写考生姓名及坐号，收卷后由弥封官揭去浮签，交提调官分送主试官或襄校官评阅。其各项试卷，非经主试官评定分数后，不得开拆弥封。既拆弥封已知红号之后，不得复将分数增减，以杜弊窦。”以防作弊。
3.对外国人诉讼，为外国人配置翻译等，规定较为细密。“对于外国人诉讼，得用本厅翻译官。外省各级审判厅，或临时雇用翻译，或设置专员，应视讼事繁简，经费盈绌，酌量办理。惟以能传达诉讼审判之本意为断，其雇用翻译之费，应归本人自理。至录供叙案，仍当主用汉文。遇有必须严密慎重之案，其供辞证据可于汉文之外，附存外国文。”
4.上诉期限考虑意外情况作了规定，体现了原则性与灵活性的结合。“上诉期限，各省刑事展为十日，民事展为二十日。若因天灾及意外事变至逾定限者，仍准上诉，但须于呈内详细声明。其未设初级审判厅及未设地方审判厅之处，上诉期限应除去在途之日计算。”
五、新法令具有超越时代的价值理念和内容
（一）司法公正与效率是吏治清廉的基础
吏治的清廉与否，直接关系到国家的兴衰存亡，因而历代统治者，欲振兴国家，对吏治的整治都非常重视。而衡量一个朝代吏治是否清廉，司法的公正与效率则是最基本的检验标准之一。这种理念在清末修律和司法改革活动中，得到了较为充分的体现。
如在《法部会奏核议热河府州县命盗词讼案件考核文武各员功过章程折》内称：“吏治以刑名为先务，刑名以命盗为大宗，命案自相验以至招解，皆有例限，即以能否依限办理为承审官功过。盗案应责成地方巡防绿营、捕盗营认真缉捕，当即获盗迟速多寡为承缉文武官功过。至地方词讼，尤与百姓身家性命相关。”“维吏治之纯疵，关系民生之休戚，故欲保卫民生，必先自整顿吏治始，欲整顿吏治，必先自清理狱讼始。狱讼之缘起，非一最重者，则莫如命盗而其迁延不结，拖累无辜；足以荡小民之身家，饱胥吏之谿壑者，亦莫如命盗、例载、断狱、捕亡各门。立法何等严密，该地方文武各官，如果关心民瘼，自应实力奉行，无如积习相沿，例文徒设。一狱之成招，一案之被获，少或逾岁，多则累年，坐使吏治日隳，民生日敝，推寻其故，类由于斯。方今百度维新，若仍听此不肖官吏玩惕相安，将何以立宪政之始基，重生民之托命。”“以能否依限审拟及获盗迟速多寡，为承审、承缉文武各官功过殿最。”“至文武各官应得奖叙暨应议处分，……即照定例，分别住俸、罚俸、降留、降调，议以应得处分”。
以能否依限办理命盗词讼案件，作为考核文武各员功过的依据，以及对能否依限办理命盗词讼案件在吏治整顿中地位的认识，把其视为“重民生而澄吏治”的重要举措，在今天看来仍有其现实意义。《法部咨筹办模范监狱将预算成立之期报部札提法司分行文》一折中，拟模仿英荷监狱制度改良清朝监狱制度等，也值得今天借鉴。
（二）财政经费各项开支预算精确、细密
《度支部颁定调查财政条款》所规定的调查项目的内容，如各库收支存储银粮数目，全省出入款项总散各数目，府厅州县库收支存储银粮数目，各官银、钱号资本情形，非常详备，统计精确度值得今天借鉴。各类工程和项目的预算。一项工程或需要开支的项目，经费来源，用款数目，不仅详细开列，而且经费预算非常精细，从百万两、十万两、万两、千两、百两、十两、两，直至到几钱几分几厘。虽然当时经济总量较小，但此种对各种支出预算的精细计算，节俭和珍惜财政经费的做法，值得今天借鉴。
（三）用人机制灵活，选用各类人才注重人员素质、选贤任能
1.构筑了上下司法机关人员流动的渠道。《法部奏酌拟京师审判检察各厅员缺任用升补暂行章程并单》第六条规定，“审判检察各厅员缺与臣部相需为用，嗣后臣部司员如有长于审判或谙习检察事务者，实缺员外郎拟准以总检察厅检察官、地方检察厅检察长请升；实缺主事拟准以高等审判厅推事、高等检察厅检察官、地方审判厅推事请升；实缺小京官拟准以地方检察厅检察官、初级审判厅推事、初级检察厅检察官、地方审判厅所长请升；惟应出具切实考语，归人酌补班奏明办理”。这种司法人员上下流动渠道的建立，不无合理之处，值得今日借鉴。
2.注重人员素质的提高。《外务省奏定出使章程十四条》规定，驻外使馆的通译生，由出使大臣严定课程，“令以一半功夫入学堂肄业，习法政、文学，一半学习办公。三年期满，送部考验合格，奏请以三等通译官候补，嗣后选派此项学生，非汉洋文均通顺者不得派充”。借鉴“外国农工各项实业学生，未有不手胼足胝身习劳苦者”，为培养学生朴实耐劳，戒除骄惰之情，要求“实业学堂则尤以耐劳苦为本务。垦辟场圃、鼓煽锅炉以至修缮器物、扫除校舍，应令学生亲身经理以资历练。近闻各处实业学堂，多有广置夫役、另雇工人者，实习事项或亦雇夫役为助殊，与实业教育本旨不合，应即裁汰，一令学生自理，并当随时训练学生朴实耐劳成其坚定不摇之志”。
在交通部分，有些制度在今天仍不失其意义，如《邮传部、铁路总局札各路局设立工匠夜学所》，针对“铁路机厂各工匠人等性格，本自不齐有勤业向上者，亦有随流趋下者，如赌博、冶游、酗酒、打降诸事”，利用工人“乘暇获休之际”，在工厂设立夜学所，培训工人，学习中外文。“既久则工匠多识文字，可望其渐进明通约束，既有定时，自不至滋事浪费，”此举值得肯定。
3.选用人才，选贤任能，注重调动各级职员的工作积极性。其一，唯才是举，唯能是举。《外务省奏定出使章程十四条》规定，驻外使馆人员，“遇有才能出众、劳绩殊异之员，可不拘资格”，提拔使用，体现了选贤任能的用人原则。再如《法部奏酌拟京师审判检察各厅员缺任用升补暂行章程并单》第九条规定，“地方看守所所长、所官事繁责重，果系管理劳绩卓著者，由厅丞出具切实考语申部。除照章升转外，所长拟准照主事例，以直隶州知州截取，所官以所长升用，以示奖励”。其二，根据年限、考核、按时升补。如《法部奏酌拟京师审判检察各厅员缺任用升补暂行章程并单》第十条规定，“各厅典簿，在职三年谨慎尽职者，由厅丞出具切实考语，准其以臣部各司七品小京官转补，或以初级推事检察官请升。至各厅主簿三年俸满后，准其以典簿请升”。第十一条规定，“各厅录事补缺满三年后。当差得力者，由厅丞切实考验，从九品录事准以正九品录事请升，正九品录事准以臣部八品录事请升。其才具可用者，准由厅丞出具切实考语申部，以各厅主簿请升”。这些规定，使京师审判检察各厅职员对自己的未来具有了可预测性，有利于调动各级职员工作的积极性。
点校完《宣统新法令》第六卷，虽然写下了以上述评和感悟，但掩卷长思，总觉得有许多言犹未尽之处。晚清十年的全面法制改革，及伴随其中的中国法制近代化过程，是中国近代历史尤其是法制史上的一个重大事件，同时也是中国法制史学研究领域的一座富矿，而目前对其的研究论著虽然很多，但对其的深度挖掘还远远不够，已有的研究虽不乏有真知灼见之说，但偏颇肤浅之论也不在少数。随着清朝的迅速灭亡，整个《大清新法令》也终难免其“徒有昙花炫色，而流芳之蕊”，使已立之法成为具文，然而“晚清修律所开辟的道路，并没有被阻断，民国时期的法制建设，基本上是沿着前路继续走下去的，这不仅体现在成文法的继受上，更体现在价值取向上”。{2}因此，晚清修律活动符合世界潮流和中国法制近代化的需要，是有意义的。
【作者简介】
蒋传光，单位为上海师范大学。
【参考文献】
{1}笔者承担了《大清新法令·宣统新法令（己酉五月二十八日至十月十四日）》第六卷的点校工作，该文为对该卷内容述评的第三部分。
{2}张晋藩：《中国近代社会与法治文明》，中国政法大学出版社2003年版，第252页。
