刘守英:水门事件与美国反腐框架重构

选择字号:   本文共阅读 335 次 更新时间:2015-07-21 08:36:03

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刘守英 (进入专栏)  

  

   罗斯福总统大刀阔斧的反腐战争以后,美国20世纪大多数时间里都在遵循他所制定的规则对待腐败问题: 一是明线规则(bright line);二是宽实施(broad enforcement)。州和联邦立法者致力于制定相关法律来减少腐败,以及应对腐败所产生的新挑战,他们将腐败在政治道德层面的监督交给了陪审团。

   如果罗斯福的每一项改革都得到通过,且他会将自己停留在联邦权力范围之内的话,法院就任由他去了。但是,从20世纪70年代开始,最高法院开始限制立法权力,收窄了腐败的定义,赋予“腐败”一词在宪法学上的特殊作用,美国的反腐制度框架发生重大改变。

  

   水门丑闻与《联邦选举法》

   早在1905年,罗斯福总统就宣布要进行竞选财务改革,呼吁通过立法来阻止基于政治目的的法人捐献。

   为此,美国国会1907年颁布旨在阻止法人捐献的蒂尔曼法,接着于1910年颁布《联邦腐败实施法》,该法于1910年和1925年得到修正。1943年,又颁布了哈奇法案和史密斯-康纳利法案,1947年还颁布了塔夫特-哈特利法案。

   这些法案力图限制有钱的个人和特殊利益集团对联邦竞选结果的影响,对联邦选举办公室的开支进行规制,以及强制公开披露竞选资金以阻止滥用。

   尽管如此,美国的选举成本一直大幅上升。大量的资金流入昂贵的联邦竞选,电视广告费用暴增,个人和公司逐渐学会了有效利用选举献金来影响权力的实施。尤其是到了20世纪70年代早期,一些人利用选举捐献或投资大量的金钱,以直接影响政策结果。1971年,美国总统尼克松签署颁布了《联邦选举法》(FECA),要求参选候选人、党派对联邦选举捐献予以披露。

   1972年6月水门丑闻事发,尼克松的白宫办公室主任——哈德曼卷入其中。他被认为是水门事件的关键人物,不仅是幕后指挥者,而且承认隐瞒了与总统的联系,从而被指控妨碍司法公正。

   哈德曼两次就“腐败”一词的法律内涵提出抗辩。在审讯之前,他提出,妨碍司法公正的表述含糊不清,有违宪法精神,因为里面所用的“腐败’一词不足以表明其所涵盖的内容。在后来的上诉中,他又继续抗辩,称法官使用“腐败”一词——“罪恶的或不适当的目的或意图”——的方式误导了陪审团。尽管哈德曼百般为自己辩解,最终也没有逃脱牢狱之灾。

   水门丑闻和哈德曼的辩护引发对同一类型腐败的再定义,而且大大超出了哈德曼对腐败定义缺陷的指责。在选举资金案中,法院也逐渐发现腐败一词过于模糊,只得留给陪审团裁决。在有关竞选财务的法律中,腐败的概念已变得非常空洞,不能预示任何事情,除非有明显的交易。

   针对1972年总统选举中存在严重的资金滥用,美国国会在水门丑闻后于1974年对生效不久的《联邦选举法》进行了修正,旨在建立选举筹款与影响的新伦理。它反映了联邦政府第一次对选举捐献和开支进行全面管制的努力,该法强制要求对捐献予以全面披露,对超过一定额度的选举捐献和选举开支定罪。修正案还决定建立一个独立机构——联邦竞选委员会(FEC),以保证法律的实施,促进公开披露,加强对公共基金项目的管理。

  

   巴克利诉瓦莱奥案

   修正后的《联邦选举法》不久就受到法院的挑战。来自纽约的保守党参议员詹姆斯·巴克利与一些协会、党派组成原告提起上诉,被告为瓦莱奥参议长。上诉理由是《联邦选举法》违背了宪法第一和第五修正案关于自由表达和法定诉讼程序的权利。在审判法庭否决了原告的宣告性和禁止性救济请求后,巴克利将官司最终打到了最高法院。

   美国最高法院于1976年对巴克利诉瓦莱奥案作出具有里程碑意义的裁决。最高法院维持了《联邦选举法》中有关财务披露、捐款限制以及总统大选公共资金的规定,但推翻了该法对竞选开支的限制,理由是它违反了宪法第一修正案,且不足以解决腐败问题。这一裁决使国会议员候选人的竞选开支不受限制,也使支持或反对某一候选人——但不与任何候选人或竞选活动协作的个人或团体可以无限额地投入资金。这项裁决还决定,对在竞选活动中没有接受公共资金的候选人所使用的个人资金不加以任何限制。

   巴克利诉瓦莱奥案创造了一个让法院来行使对选举资金进行限制的框架。这一框架基于四个前提:第一,竞选中的金钱开支是一项受宪法第一修正案保护的权利;第二,防止腐败以及腐败的出现,可以通过利益对宪法第一修正案竞选开支权利的侵入来证明;第三,选举捐献限制是有效的,法院将服从立法机构的判决;第四,选举开支限制是无效的,法院将对其予以质疑与审视。

   最高法院将选举开支和捐献限制予以分别对待的理由如下。第一,在捐献和开支的逻辑下,所产生的利益是不同的。捐献所表达的内容主要在于它是一份捐献的事实,而不在于它有多大量。相比之下,开支完全由开支者所控制,因此,它所表达的利益是很大的;第二,对腐败的评判在开支和捐献限制上是不同的。法院之所以赞成对选举捐献进行限制,是因为不受限制的选举捐献可能腐蚀民主、政治和选举进程,候选人会倾向于对大额捐献者负责,反贿赂的法律不足以制止这类腐败。但是,没有必要对选举开支加以限制,因为它们不存在来自候选人作为交换补偿的承诺。

   巴克利诉瓦莱奥案在法律史上的意义重大。塞卡里亚法官称其为“种子案例”,政治理论家托马斯·伯克认为,案例法中的腐败概念“始于巴克利案”,权威教科书称此案“无疑是最高法院关于金钱和政治法理学的始点”。

   然而,尽管巴克利案奠定了其范式地位,但是很少有法理学家被其逻辑说服,自由派支持开支限制,保守派则反对捐献限制。

   表面上看,巴克利诉瓦莱奥案似乎提升了腐败概念在判案中的地位,给予其在宪法框架中一个明确位置。尽管如此,它仍然缺乏对如何理解腐败概念的明确指导。法院用了“腐败”一词,却没有解释应该怎样定义它,或应当怎样理解它。其结果,许多人转向白领贿赂法来寻求支持,而不去解释为何现代刑事反贿赂法应该在宪法概念下面定义。

   在实际运作中,不受限制的开支导致候选人将更多的时间花在资金募集上。游说者也因此而变得更为重要,因为他们能帮助候选人募集资金。候选人变得更加依赖游说者,以及更加听从他们的代理人的需要。

   纽约大学法学院著名宪法学教授塞缪尔认为,巴克利诉瓦莱奥案在政治捐献与政治性开支之间划分出一条界限,前者需受特定的反政治腐败规章的约束,后者则属于政府不应干预的表达自由的范畴。混淆捐献与开支的界限是一个值得注意的宪法危险。

   最高法院认为,竞选开支限制要比捐款限制涉及政治表达更核心的内容,投入到竞选活动中的独立开支很难造成相同的政治腐败,并且,政府无权为了拉平政治影响力而限制独立开支:“政府有权为了提高我们社会中一部分人的声音而限制另一部分人的声音,这一理念完全背离了第一修正案。”

   不管怎样,巴克利案打开了诉讼之门。在此案之前,无论是选举开支限制还是捐献限制都是预设为有效的,政治开支在宪法第一修正案中的地位不清晰,腐败是选举资金法通过的可能理由之一。在此案之后,州或联邦法律对金钱和政治的管制变得受到质疑,甚至公开受到挑战。

  

   巴克利案之后的腐败

   《联邦选举法》和其他配套的法律法规一起,构成了当代美国联邦选举制度的基础。1972年以后,国会又至少对其进行了20多次修订。它通过规定披露选举经费的措施,提高候选人竞选资金的透明度;对竞选广告的开销和候选人竞选费用的支出加以严格限制;就公司企业和工会组织设立政治委员会事宜作出详尽规定;组建联邦选举委员会并授权它解释选举法律、制定监管规章并履行监管和执法职责。

   从此,国会、独立监管机构和联邦法院成为选举改革中举足轻重、互相合作又互相制约的三方。

   巴克利诉瓦莱奥案的裁决,直接形成了美国政治选举中的“硬钱”和“软钱”概念。前者是受到联邦选举委员会监督和约束的选举资金,后者是指根据最高法院违宪判决,联邦选举委员会无权限制的资金。《联邦选举法》对“硬钱”的监督是美国选举财政的一个进步,但30多年来,“软钱”的规模逐渐壮大,无论是对总统选举的影响,还是对国会议员竞选的影响都显现出来。为了解决“软钱”问题,美国国会于2002年通过了《麦凯恩-法因戈尔德法》,旨在全面禁止“软钱”,进一步通过法律规范竞选资金问题。

   巴克利诉瓦莱奥案后,一系列先前毫无争议的法律变得具有了争议性。法院只是在开支的限制形式上作出区分。在法人开支的腐败法理学意义上,就出现过两个不一样的判决。一个是1978年的波士顿第一国民银行诉贝诺蒂案的判决。法院否决了马萨诸塞州阻止公司在公民投票中开支的法律。其判决依据就是宪法第一修正案保护的是演说本身而不是演讲者,州法律不能阻止任何形式的法人演说。接着就是审查是否有补偿性利益造成第一修正案受侵犯,结论是:没有。

   因此,它不像竞选中的捐款与候选人的成功当选相联结,在公民投票中法人开支并不导致腐败。另一个重要判决是1990年的奥斯丁诉密歇根州商会案。法院支持对竞选中的法人开支加以限制。它同样是基于宪法第一修正案的利益概念,但是用它作为证据来反对腐败,主张对法人开支加以限制。

   2003年,出现了美国宪法史上裁决耗时最长的案例——麦康纳诉联邦竞选委员会案,大多数法院支持选举财务改革,包括对哪些形式的广告可以播出的限制。麦康纳主张,腐败远不是简单的现金交换选票那么简单,还包括接触和影响的证据,“阻止腐败的最好方式是去识别和移除诱惑”,腐败不简单是作为一种交换的利益补偿,这一观点在麦康纳案之后,越来越成为一种共识。

  

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文章来源:《财经》2015年第13期

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